Есть над чем работать
Результаты реализации муниципальной реформы пока далеки от поставленных перед ней целей, считает заместитель председателя комитета по государственному строительству и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Владимир Ульянов.— Владимир Ильич, какие нормативные акты, направленные на поддержку и развитие местного самоуправления в Тюменской области, были приняты в 2013 году?
— В нынешнем году областной Думой былопринято восемь законов по вопросам местного самоуправления(МСУ), касающихся различных сфер муниципальной деятельности. В том числе это нормативные акты о наделении органов МСУ отдельными государственными пол-номочиями с финансовым обеспечением исполнения этих полномочий. Речь идет о регистрации коллективных(трудовых) договоров и территориальных соглашений, заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в собственности области, и т.д. Также принят закон, устанавливающий полномочия органов МСУ в сфере избирательного законодательства Тюменской области. Рядом нормативных актов определена обязанность муниципальных служащих предоставлять ежегодные сведения о своих расходах, а также о расходах супругов и несовершеннолетних детей, осуществлении контроля за достоверностью предоставляемых сведений. Областным законом №17 установлена административная ответственность должностных лиц органов МСУ за непредставление или нарушение порядка предоставления муниципальных услуг юридическим лицам и гражданам.
— Как вы оцениваете реализацию муниципальной реформы в России? Изначально разработчиками документа ставилось три задачи — приближение публичной власти к населению, вторая задача — четкое и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий, третья — выстраивание межбюджетных отношений. Какие задачи выполнены и в каком объеме? Насколько российская модель местного самоуправления близка к модели, определенной Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной нашей страной в 1998 году?
— Реализация муниципальной реформы идет непросто. Установленная федеральным законом №131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» двухуровневая модель территориальной организации МСУ — городской округ, муниципальный район и селькое поселение — отвечает требованиям Европейской хартии. Этому международному договору соответствуют и остальные критерии функционирования органов МСУ в РФ. Так, в Конституции России закреплен принцип местного самоуправления. Законодательно же закреплены формы реализации властных полномочий органами МСУ, вопросы финансового обеспечения за счет местных сборов и налогов и т.д. В общем, на уровне законодательства все требования Европейской хартии выполнены.
Однако, несмотря на положительные моменты организации и деятельности МСУ, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу. Во-первых, не завершено формирование стабильной и совершенной законодательной базы МСУ. Во-вторых, не приведены в соответствие расходные полномочия муниципальных образований доходным источникам их бюджетов. За десять лет почти в полтора раза расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. Тревожен тот факт, что в структуре местных бюджетов неуклонно сокращается доля собственных налоговых и неналоговых доходов и возрастает доля трансфертов из бюджетов субъектов федерации. В-третьих, имеет место пассивное участие населения в решении вопросов местного значения.
— В 131 закон с момента его принятия внесено свыше 80 поправок, о чем это говорит, что закон неидеален?
— Действительно за десять лет в закон было внесено84 поправки. Такая работа связана с необходимостью формирования законодательной базы, обеспечивающей четкое разграничение полномочий между органами госвласти и МСУ и приведению в соответствие расходных полномочий органов МСУ с доходными источниками их бюджетов. Процесс совершенствования законодательства о МСУ будет продолжаться.
— Насколько сегодня сбалансированы обязанности и полномочия в муниципалитетах?
— Проблема сбалансированности обязанностей и полномочий органов МСУ лежит в плоскости финансового обеспечения. Сегодня очень важно решить проблему увеличения доходных налоговых и неналоговых источников бюджетов муниципальных образований всех уровней. Это даст возможность формировать бюджеты развития, а не выживания.
— Насколько эффективно, на ваш взгляд, работает институт сити-менеджеров? Так ли он необходим, как заверяют нас в Минрегионразвития? В каких муниципалитетах он нужен, в каких нет?
— Институт наемных руководителей органов исполнительной власти МСУ не противоречит Европейской хартии. Об эффективности института сити-менеджера я могу судить на примере муниципальных образований Тюменской области. Мне часто приходится общаться с населением, депутатами представительных органов, главами администраций городских округов, муниципальных районов, сельских поселений. Нареканий к двуглавой системе управления муниципалитетом, где глава МО исполняет представительские функции, а сити-менеджер занимается решением социальных, коммунальных, экономических вопросов, нет. По этой системе население через депутатов формирует свои потребности, глава исполнительного органа реализует, а представительный орган контролирует исполнение вопросов местного значения сити-менеджером. Вопрос у населения только один, почему жители напрямую не избирают главу исполнительного органа (выбирается он депутатами представительного органа муниципального образования). Избираемый населением глава практически уклоняется от контроля со стороны представительного органа, а жители поселений не имеют возможности постоянного контроля над эффективностью работы главы администрации.
— Насколько справедливо мнение, что эффективность управления возрастает там, где внешних источников финансирования, а особенно разного рода дотаций и субсидий, недостает для жизни?
— Такое мнение имеет право на жизнь. Но более эффективно расходование бюджетных средств при формировании бюджета на основе программно-целевого метода. В этом случае финансирование происходит на основе муниципальных программ, предусматривающих мероприятия, объем финансирования и достижение конкретных результатов. Такой подход реализуется в муниципальных образованиях Тюменской области в течение последних пяти лет и уже доказал свою эффективность.