Прощай, муниципалитет

18 октября Оренбургский горсовет выбрал из своего состава мэра областного центра. Пост занял Юрий Мищеряков, который руководит Оренбургом с 2000 года. Из числа депутатов Мищеряков выбирается впервые, до этого он занимал должность в результате прямых выборов. Их отменили в феврале этого года. Пока Оренбург - единственный в области город, где введен институт сити-менеджера, а Мищеряков - один из немногих российских мэров, оставшийся «у руля» после реформы муниципального управления.

Его коллеги ушли либо «под давлением» надзорных органов, усмотревших нарушения в их деятельности, либо самостоятельно, утратив лоббистские и финансовые возможности. Последний яркий пример - Аркадий Чернецкий, глава Екатеринбурга. В октябре гордума внесла поправки в устав города о введении должности сити-менеджера. Срок полномочий мэра истекает только в 2012 году. Однако вопрос об уходе уже решен - свердловское Заксобрание выбрало Чернецкого своим представителем в Совфеде. Чернецкий заявил, что в условиях другой модели организации власти города работать не станет, поскольку привык брать всю ответственность на себя и иметь максимальное количество рычагов управления.

Смена схемы муниципального управления затронула практически все территории Урала и Западной Сибири. За редким исключением сопротивление местных элит сломлено, а принцип двоевластия активно внедряется. Насколько эффективна эта модель? Уживется ли она с моноцентрическим характером исполнительной власти?

На раз-два рассчитайся

Еще год-два назад местная и региональная власти конкурировали за влияние на экономику, законодательные и представительные органы, инвесторов. Противостояние носило системный характер и со сменой власти передавалось «по наследству» вне зависимости от личных качеств конкретного мэра или губернатора. С губернаторской вольницей федеральный центр справился легко, заменив прямые выборы назначением сверху. Принять подобный закон для руководителей городского уровня было невозможно. Россия еще в 1998 году ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, обязавшись сохранить прямые выборы глав. Поэтому был предпринят обходной маневр - введение должности сити-менеджера.

По данным Минрегионразвития РФ, сити-менеджмент сегодня введен примерно в трети российских муниципальных образований (около 9 тысяч). В единый день голосования 10 октября только в двух региональных центрах (Самаре и Махачкале) мэры избраны населением напрямую, в семи (Ижевск, Казань, Калуга, Нижний Новгород, Оренбург, Тамбов, Чебоксары) избирались только думы, а главы городов определялись из числа депутатов.

На территории Урала и Западной Сибири двоевластие уже присутствует в Тюмени, Челябинске, Кургане, Екатеринбурге, Ижевске, Уфе, Оренбурге и Перми. Наиболее активно институт наемных управленцев внедряется в Ханты-Мансийском автономном округе и Свердловской области. Еще в мае этого года губернатор Югры Наталья Комарова вынесла на обсуждение совета глав региона предложение о введении поста сити-менеджера. Тогда эксперты заявили, что отмена прямых выборов позволит Комаровой избежать «перманентных конфликтов» в ряде муниципалитетов и укрепит систему собственной власти в регионе. С весны поправки в уставы о включении в структуру муниципального управления новой должности внесли думы Нижневартовска (12 сентября) и Сургутского района (12 октября), хотя депутаты обоих муниципалитетов противились нововведению, а общественность провела митинги в защиту прямых мэрских выборов. А 28 октября уже в Ханты-Мансийске пройдут публичные слушания об отмене прямых выборов главы города. Решение об их назначении в обход местных депутатов, не определившихся с позицией, принял мэр Андрей Букаринов.

В Свердловской области по новой схеме работают около полутора десятков муниципалитетов. Две недели назад решение о введении должности наемного управленца приняли депутаты Екатеринбургской гордумы. Ему предшествовали долгие переговоры, разработка трех вариантов поправок в устав, один из которых дума отклонила, и неоднозначные публичные слушания (см. «Кто в доме хозяин», «Э-У» № 38 от 27.09.10 ). В итоге представительный орган утвердил вариант, который предполагает введение сити-менеджмента, но сохраняет прямые выборы главы города - председателя думы. Профессор факультета политологии МГУ Ростислав Туровский считает такой результат типичным политическим компромиссом: «Нынешняя городская элита во главе с мэром согласилась, что модель городского управления надо менять, а губернатор - с тем, чтобы руководство городом сохранилось за людьми Чернецкого. Останется декоративная выборность главы города, при том что полномочия главы исполнительной власти перейдут сити-менеджеру».

Подобная система действовала в Перми, но в этом году прямые выборы главы отменили, несмотря на результаты публичных слушаний, участники которых высказались за то, чтобы градоначальника выбирало население. Пермские активисты до сих пор судятся с представительным органом.

Очаги сопротивления

Региональным властям не везде удалось убедить представительные органы в эффективности нового института. Беспрецедентной стала акция семи депутатов Кудымкара (Пермский край), которые в начале августа этого года сложили полномочия, оставив гордуму без необходимого для работы кворума. Такой была реакция на предложение их коллег из «Единой России» отменить прямые выборы мэра. Один из депутатов, отказавшихся от мандатов, Леонид Рассада, заявил, что единственный вариант противостоять двоевластию в городе - выйти из состава думы и добиться через суд ее роспуска. Противостояние закончилось в сентябре, когда администрация губернатора Пермского края пообещала не менять в Кудымкаре структуру городской власти.

Не пришли к общему мнению с региональной элитой и депутаты Сургута (Югра). 29 сентября гордума проголосовала против проведения публичных слушаний об отмене прямых выборов. Решение представительного органа поменялось только после проведения прямых выборов главы города 10 октября: через четыре дня народные избранники назначили референдум на 2 ноября. Однако и сейчас думцы утверждают, что слушания не повлияют на их мнение: они оставят в силе действующую схему муниципального управления.

Хозяин должен быть один

Власти некоторых регионов и сами не приветствуют разделение ответственности за управление городом между двумя управленцами. Против системы двоевластия высказался губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин: «Мы создаем прецеденты конкуренции двух глав. А когда власть решает свои проблемы, у нее не остается возможностей заниматься проблемами людей. В городе должен быть один хозяин, один руководитель, ответственный за то, что происходит. Это моя личная позиция, и я буду отстаивать ее до конца». Губернатор Челябинской области Михаил Юревич способствовал введению двуглавой структуры управления в Челябинске, но против ее появления в других муниципалитетах: «В малых городах такой механизм неэффективен. Проще, чтобы там был всенародно избранный мэр, и он за все отвечал. Миасс за последние четыре года из-за политической борьбы, которая со стороны выглядела как возня, деление власти, отстал в плане благоустройства».

Отметим, что и Кобылкин, и Юревич - экс-мэры со стажем и уже сложившимся представлением о том, как должна функционировать городская власть. Но вне зависимости от их взглядов тот же Миасс давно стал примером негативного воздействия двоевластия на городскую экономику: проблемы возникли уже на стадии выборов главы города и сити-менеджера в 2005 году - из-за противостояния двух депутатских групп город более двух месяцев оставался без руководителей. Спорный вопрос разрешился лишь после личного вмешательства губернатора Петра Сумина, который предложил, чтобы одну группу представлял сити-менеджер, а другую - глава города. В 2010 году здесь случился другой конфликт: собрание депутатов Миасса большинством голосов уволило сити-менеджера. Он подал заявление в прокуратуру и иск в суд, но восстановиться ему не удалось, должность наемного управленца отдали новому специалисту. Печальный опыт имеют и другие южноуральские города - Верхний Уфалей и Озерск. В апреле прошлого года муниципалитетам Челябинской области вообще было рекомендовано отказаться от института сити-менеджеров «из-за его неэффективности».

Еще более нагляден конфликт внутри «двухголовой» городской исполнительной власти в Кургане: глава города Анатолий Ельчанинов публично обвинял сити-менеджера Александра Якушева в развале городского хозяйства. В 2009 году Ельчанинов уступил кресло мэра Виктору Серкову, более лояльному областным властям.

Впрочем, позитивный опыт деятельности института сити-менеджера тоже есть - в Тюменской области. Нынешний губернатор Владимир Якушев, возглавив администрацию Тюмени в 2005 году, стал первым в истории Западной Сибири наемным управленцем. С того времени существенных конфликтов в мэрии не было. Но это скорее исключение из правил, продиктованное нормальными отношениями городской и региональной власти.

Подмена понятий

Защитники двуглавой системы говорят о федеральном тренде, но федерация сама не имеет единой установки по этому вопросу. Например, заместитель министра регионального развития Юрий Осинцев отмечает, что пока оценить практику сити-менеджмента сложно: есть как положительные, так и отрицательные примеры. Ростислав Туровский считает, что введение сити-менеджмента не является единой позицией федерального центра: президент РФ Дмитрий Медведев еще не сформулировал свое отношение к проблематике местного самоуправления, и пока этого не произошло, правительственные чиновники продолжают постепенно делать то, что было начато еще во время президентства Владимира Путина. Власти до сих пор не смогли объяснить населению концепцию сити-менеджмента, и, видимо, сформулировать ее не получается. А формальное преобразование выборов в назначение по конкурсу сити-менеджера само по себе не гарантирует автоматического повышения эффективности. Аркадий Чернецкий, например, считает, что эффективность развития территории на 70 - 80% зависит от качества управленческой команды и лидерских качеств первого руководителя и лишь на 20 - 30% от модели организации власти.

Получается, что на практике сити-менеджмент вводится не для эффективного управления, а для усиления влияния на муниципалитеты. О желании контролировать МО говорят и участившиеся обвинения в адрес мэров: это и плохая подготовка к зиме, и превышение полномочий, и взятки. В надзорных органах десятки уголовных дел. Учитывая хронический конфликт глав субъектов РФ с мэрами, естественно предположить, что губернаторы сделают все возможное, чтобы протолкнуть на место сити-менеджера своего протеже. Хотя сити-менеджер и не назначается губернатором, глава региона имеет большое влияние на его выбор (в конкурсную комиссию по его назначению входят представители губернатора). Очень часто на эту должность попадают люди из команд глав субъектов РФ. Ссылка на то, что контрактник не претендует на власть, потеряла актуальность после ряда конфликтов в МО. А они были ожидаемы, ведь в его руках все деньги, а где деньги, там и власть. Понятно, что сити-менеджеры стали конкурентами мэров в борьбе за реальные политические рычаги.

В самом институте сити-менеджмента нет ничего плохого, вот только вводить его надо не по шаблону, а лишь там, где это действительно необходимо для успешного функционирования. Мы же просто раздали регионалам возможность формировать городскую власть «по своему подобию» и бездумно лишаем муниципалитет его основы - самостоятельности, оставляя население без какого-либо выбора.

Дополнительные материалы:

На выбор

Согласно федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 года существует три модели управления муниципальным образованием. Первая предусматривает, что глава МО избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Во втором случае глава избирается на прямых выборах и становится председателем представительного органа, а местную администрацию возглавляет наемный менеджер (сити-менеджер). Третий вариант предусматривает, что глава избирается местным парламентом из своего состава и становится его председателем, а хозяйственными вопросами занимается сити-менеджер.

Родом из США

Контракт с профессиональными менеджерами на управление городским хозяйством был введен в США в 1914 году и получил широкое распространение в 30-е годы. В настоящее время около 90% поселений в США используют контрактный менеджмент. В городах с населением более 100 тыс. человек 144 территории из 247 управляются сити-менеджерами. Среди них Вашингтон, Даллас, Оклахома. А в Германии и Англии, например, наоборот, все больше муниципалитетов принимают такую систему управления, когда бургомистр одновременно возглавляет исполнительную и представительную власть.

С народом по касательной

Введение сити-менеджмента лишает города лидеров общественного мнения и ослабляет конкурентоспособность экономики, считает мэр Березовского (Свердловская область) Вячеслав Брозовский.

- Вячеслав Пиусович, на разных публичных мероприятиях и в СМИ вы выступаете против двуглавой системы управления городом. Почему?

- Потому что внедрение этой системы имеет больше негативных последствий. Давайте разберем ситуацию, при которой мэр выбирается из состава городской думы, а менеджер назначается по контракту. Во-первых, города лишатся лидеров общественного мнения. Власть вместе с бюджетом окажется в руках наемного управленца. А его все воспринимают как хозяйственника, человека, который чистит дороги, чинит трубы... А как же поддержка населения? Как неизбранный менеджер будет проводить свои реформы?

У меня бывали конфликты с гордумой, расходились точки зрения. Я стоял на прагматичной стороне, а они - на социальной. Тогда я выходил на трибуну и говорил: «Уважаемые коллеги, давайте не будем меряться авторитетами, за меня проголосовало в десятки раз больше, чем за любого из вас». Все. Какие еще нужны аргументы? Депутата выбрало 2 тыс. избирателей, а меня - 20 тысяч. Я поставлен на эти четыре года и должен проводить политику, которую обещал людям. Если я этого не сделаю, что я потом скажу избирателям?

Я - избранный мэр, мой главный работодатель - народ. А у сити-менеджера - по большому счету, губернатор. В таких условиях мнение людей его совершенно не интересует. Главная задача - ловить каждое слово главы региона и исполнять его волю.

Теряется вся подоснова независимости муниципалитета. Сити-менеджер (а вместе с ним и мэр, даже избранный) не будут задавать губернатору неудобных вопросов. Например, разумно ли тратить миллиарды рублей на ущербное метро? На мой взгляд (хотя я и профессиональный шахтостроитель), - нет. Тренд на увеличение автотранспорта очевиден всем. И лучше за три-четыре года построить 10 - 20 развязок, кольцевую автодорогу и снизить напряженность внутригородских дорог на 20 - 30%, чем прокопать 300 метров тоннеля. Но для губернатора метро - политический проект, поэтому деньги на него по-прежнему будут выделять.

Во-вторых, уничтожается конкуренция элит. Группа, приходящая к власти, всегда тащит свой бизнес, а противоборствующий клан бесконечно борется с этим процессом. В итоге поднимается вся экономика города.

В-третьих, непонятно, где взять кадры для сити-менеджмента. Наши вузы таких управленцев не готовят. Плюс - я не вижу, чтобы в Екатеринбурге и тем более мелких городах существовал запас людей, окончивших европейскую школу, МВА и готовых в любой момент спрыгнуть с парашютом на любую из территорий.

Наконец, я не понимаю, почему мы не должны отвечать за свой выбор? Мы идем к системе клановости и семейственности Казахстана, где практически все акимы городов назначаются. Выборность предполагает отчетность, ответственность, ротацию. Не справился с кризисом - тебя больше не выберут.

- Но защитники института сити-менеджера приводят в пример не Казахстан, а Запад. Мол, это европейский тренд...

- Ничего подобного. В 2000 году Лондон пришел к выборам первого в истории мэра по одной простой причине: город по экономике начал проигрывать окраинам, в которых мэры избираются. Они как-то злее...

- А система, при которой один из руководителей города будет избираться всенародно, вас устраивает?

- В принципе ничего не изменится. Власть находится у того, кто управляет финансами. Это только добавит в систему управления городом конфликтности. Особенно, если мэр окажется не из «Единой России».

- Но положительные примеры введения института сити-менеджера все-таки есть.

- Есть. Классический - Челябинск. Но это исключение. Во-первых, нынешний губернатор Юревич прошел горнило выборов мэра столицы Южного Урала, он пользуется доверием людей. Во-вторых, он оставил после себя эффективную команду, с которой может успешно работать. А вот, например, в Свердловской области все иначе.

Подготовил Сергей Ермак