Стремление от абсолюта

Вячеслав Глазычев

Вериги власти

— Вячеслав Леонидович, 1 января 2007 года исполнится год, как муниципалитеты стали жить по новым правилам: вступили в полную силу положения реформы МСУ, закрепленные 131м федеральным законом. Каковы первые итоги?

— На внедрение закона предполагалось потратить порядка 300 млрд рублей. В этом году федеральной целевой программой предусмотрена на это ничтожная сумма — 15 млн рублей, но в первом полугодии и эти деньги не выделены. Ожидания людей, пополнивших корпус депутатов советов первого уровня МСУ, поселений, оказались обмануты. Не прошло и года после введения реформы, как на уровне поселений уже ширится поток отказов от самоуправления. Это более чем дискредитация закона.

— Почему власти на низовом уровне местного самоуправления, на уровне поселений, отказываются от полномочий?

— Пороговая величина в тысячу жителей, определенная законодателем как основание для признания поселения муниципальным образованием (МО) первого уровня, введена без сколько-нибудь серьезного экономического обоснования, без учета региональной и местной специфики. Минимальный порог в общем случае не может быть ниже 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории. Каждое исключение из этого правила в сторону уменьшения нуждается в детальном обосновании. Расширение МСУ на поселения меньшей численности возможно, но по мере укрепления экономики регионов. К сожалению, в основу реформы заложен принцип единообразия любой ценой.

Что вышло в итоге? Цитирую письмо, присланное в нашу комиссию жителями поселка Углеродный, ранее подчинявшегося городу Гуково, а теперь вошедшего в Красносулинский район Ростовской области: «В результате преобразований поселок лишен машины скорой помощи, поликлиника работает без врачей, физиотерапевтический кабинет разоборудован здравотделом города Гуково, больных из поселка в Гукове не принимают, дождаться скорой помощи из города Красный Сулин может не каждый… Поселковый совет остался без средств к существованию. За два месяца 2006 года в его бюджет поступила 1 тыс. рублей, что недостаточно даже для оплаты уличного освещения, которое сейчас обрезано гуковскими электросетями…». То есть даже при условии оставления всех налогов на местах собранные средства в абсолютном большинстве случаев для осуществления полномочий недостаточны.

Или вот фрагмент заявления Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области: «На сегодня за МО, существовавшими на момент принятия ФЗ131, закреплены такие собственные доходы и предусмотрена финансовая помощь в таких размерах, которые позволяют сформировать местные бюджеты на 2006 год, по размерам доходов и расходов в 2 — 5 раз (по различным муниципалитетам) меньшие показателей, фактически сложившихся в 2005 году».

Не замай!

— И каков выход из ситуации?

— Обратного пути нет, поэтому следует двигаться по двум, по сути, противоположным направлениям. С одной стороны, приходится признать процесс обратной передачи полномочий с первого, поселенческого уровня на уровень муниципальных районов (иногда городских округов) неизбежным — с восстановлением статуса единых административных районов. С другой — важно обеспечить всемерную защиту от посягательств на самостоятельность тех малых муниципалитетов, что обладают экономическими и человеческими ресурсами для развития в рамках реформы.

— О каких посягательствах речь?

— Законодатель переоценил экономические и человеческие ресурсы малых поселений, но в то же время предоставил региональной власти столь широкие возможности самостоятельно определять форму местного самоуправления, что наиболее активные местные сообщества легко оказываются жертвами открытого произвола.

Вот выдержка из письма главы муниципального образования Никольский сельсовет Оренбургского района: «Президент России на весь мир озвучил национальный проект восстановления АПК, а законодательное собрание Оренбургской области и губернатор Алексей Чернышев принимают закон, лишающий сельские муниципалитеты права распоряжаться землей и земельным налогом. Наши “законоблуды” одним махом кастрировали местное самоуправление в Оренбуржье, а потенциальных исполнителей национального проекта, селян, загнали на “скотный двор”, именуемый районом».

Речь идет об областном законе от 15 декабря 2005 года «Об особенностях реализации ФЗ131 в переходный период». Статья 9 этого закона определила: 80% земельного налога, собираемого в новых МО, должно поступать в бюджет муниципального района. Это грубо нарушает статью 17 ФЗ131, не допускающую подчинения одного муниципального образования другому. Теперь Никольский сельсовет в одиночку сражается с губернией в Верховном Суде РФ.

— Говоря о необходимости возврата полномочий с уровня поселений на уровень муниципальных районов, вы фактически предлагаете отказаться от замысла реформы — приблизить местную власть к населению. Для этого на низовом, поселенческом уровне и было создано огромное количество муниципалитетов.

— Отвечу словами главы Обуховского сельского поселения (Свердловская область, Камышловский район) Галины Юдиной: «Средняя заработная плата в поселении за 2005 год составила 4218 рублей. Остро стоит вопрос безработицы, которая в свою очередь порождает преступность. Однако главная проблема — состояние ЖКХ. На сегодня эта сфера крайне непривлекательна для инвесторов. Большая часть предприятий ЖКХ — банкроты, имеющие многомиллионные долги. Помощи от местного бюджета ждать не приходится. Еще одна проблема в сельском поселении — нехватка кадров. Сейчас заработная плата специалистов составляет около 3 тыс. рублей. Какими возможностями социально-экономического развития обладает в таких условиях поселение? Приблизить власть к народу — идея красивая. Но власть крепка, когда у нее есть деньги».

Выход здесь видится такой. Весь объем администрирования нужно сосредоточить в муниципальных районах или городских округах. Но в представительных органах этих районов и округов должны быть главы поселений. Думаю, в этом случае назначение глав районов после утверждения представительным органом муниципального района стало бы мерой оправданной.

— Выходит, сосредоточение всего объема администрирования в муниципальных районах и городских округах — это воспроизводство системы административных районов, унаследованной от советской эпохи?

— Наша позиция — реализм, а потому практическому внедрению ФЗ131 необходимо придать избирательность. Советская схема определения городов и поселков районного подчинения отчасти учитывала реальное многообразие ситуаций. Против такой избирательности, несомненно, будут выступать региональные власти, предпочитающие унификацию, и районные элиты, стремящиеся к полноте контроля над поселениями. Однако во всех случаях, когда сельское поселение имеет основания в полном объеме взять на себя обязательства по закону об МСУ и выражает стремление жителей к этому, оно должно получать это право.

Приблизить город к деревне

— Мы говорили о поселениях. А соответствует ли реформа интересам районов и городов?

— В целом, на мой взгляд, в основу концепции реформы МСУ заложен антиурбанизм. Законодатель исходил из необходимости сплошного заполнения территории страны муниципальными образованиями. С учетом низкой плотности населения и гигантских расстояний между поселениями в значительной части субъектов РФ это безосновательно. А языковая новация «городское поселение», не имеющее аналогов в урбанистическом знании, введена в оборот без какоголибо внятного обоснования, в отличие от понятия «городской округ». Но и оно не доработано: различение на «город» и «городской округ», если в состав последнего включается ряд сельских поселений, естественно. 

Поселения не обладают налоговой базой для политической и экономической самостоятельности

Что касается муниципальных районов, приведу такой пример. В Муроме 132 тыс. жителей, а в Муромском муниципальном районе — 16 тысяч, с понятными последствиями для районного бюджета. Однако неоднократные обращения администрации района с просьбой об объединении отвергнуты на основании закона. В ФЗ131 не предусмотрена возможность объединения муниципального района и городского округа. Вопрос о закреплении статуса «города» или «городского округа» можно было бы решать исключительно путем референдума, городской округ в отдельных случаях мог бы совпадать с границами муниципального района, и это решение не должно зависеть от решения регионального заксобрания. Необходимо внесение соответствующей поправки в ФЗ131.

— А в чем конкретные проблемы городов и городских поселений? 

Фото — Андрей Порубов

А в Новосибирской области наукоград Кольцово получил статус городского округа и успешно развивается: не только имеет профицитный бюджет, но и оказывает поддержку федеральному центру вирусологии «Вектор».

— Отчего же городским поселениям не позволяют обрести статус городского округа?

— Как я уже сказал, вопервых, принцип антиурбанизма. Во-вторых, стремление администраций районов при поддержке региональных властей сохранить контроль за городскими поселениями. Вот, например, выдержка из обращения в Общественную палату главы городского поселения Оболенск Серпуховского района: «По закону Московской области, администрация городского поселения должна работать по смете, без своего бюджета. При этом в смете, утвержденной советом депутатов Серпуховского района, выделены средства только на содержание аппарата администрации. Остальные статьи расходов либо отсутствуют, либо настолько мизерны, что не позволяют проводить никаких серьезных мероприятий. Под большим давлением со стороны главы Серпуховского муниципального района все вновь избранные главы городских и сельских поселений нашего района (кроме меня) свои полномочия передали обратно в район… Им обещали большие проблемы в нашей дальнейшей работе, никакого финансирования со стороны районного и областного бюджета».

Это не означает, что нужно автоматически предоставить статус городского округа любому малому городу. Большое их число, в особенности те, весь жизненный уклад которых основан на деятельности одного предприятия, дышат на ладан. Тем не менее мы настаиваем: необходима поправка к закону, восстанавливающая статус «город» для нынешних «городских поселений».

Главный нацпроект

— В основу реформы заложен принцип четкого закрепления налогов за муниципалитетами. В частности, на местном уровне полностью оставлен налог на землю и имущество физлиц, а также доли ряда федеральных налогов в зависимости от типа МО. По задумке, это должно стимулировать экономический рост муниципальных образований. Что на практике?

— В действительности произошло резкое падение собираемости средств, а с ним — рост масштабов неофициальной экономики, особенно в зоне влияния крупных городов. При этом местные администрации лишены теперь права на получение информации об уплате налогов юридическими лицами, и это сокращает реальную налоговую базу в том, что касается федеральных налогов. 

— Но в реформу заложен и принцип выравнивания территорий с помощью региональных бюджетов.

— Могу привести такой пример. Город Шуя Ивановской области, собирая 1,2 млрд рублей налогов во все бюджеты, имел в 2005 году в своем распоряжении лишь 200 миллионов. Во время зимних морозов лопнули металлические конструкции моста через небольшую реку Тезу, мост давно требовал замены. Смета на строительство нового — 360 млн рублей. Таких средств нет не только в городском бюджете, но и в областном. Теперь Шуя, а затем область должны ходатайствовать перед министерством транспорта РФ.

— Главы регионов увязывают перспективу решения проблем муниципалитетов с введением назначаемости глав городских округов. Губернаторов уже фактически назначают, и им не терпится «отоспаться» на уровне местного самоуправления. Как вы относитесь к этой идее?

— Такие законопроекты готовятся в федеральном правительстве и Госдуме. Их поддерживают главы регионов, Эдуард Россель, например. Их принятию надо всячески сопротивляться. Крупные города создают основной объем внутреннего регионального продукта, а потому нуждаются в значительно больших затратах на поддержание городской среды, ЖКХ и социальной инфраструктуры. В этом и причина конфликта региональных и городских властей.

Что будет, если назначать мэров? Могу процитировать главу Екатеринбурга Аркадия Чернецкого: «Областные власти вряд ли будут эффективно заниматься организацией водо, тепло-, электроснабжения населения муниципалитета. За 15 лет в эту сферу со стороны областного бюджета не вложено ни копейки. А мы каждый год привлекаем свыше 1 млрд рублей из внебюджетных источников, чтобы поддерживать энергетику. Мы хоть раз город заморозили? Разве областные специалисты знают специфику взаимоотношений с городскими службами? Если строительство дорог отойдет области, в течение года не будет построено ни одного километра изза того, что область не будет знать, как согласовывать эти вопросы». 

— Круг проблем обозначен. Что будет предпринимать Общественная палата, чтобы изменить ситуацию?

— Идет сбор предложений от городов и субъектов федерации. Опираясь на этот материал, наша комиссия намерена предложить Общественной палате осуществить эксперимент по разработке серии пилотных проектов, в рамках которых следовало бы апробировать альтернативные модели развития МСУ в системах «районный центр — муниципальный район». Это необходимо сделать, по меньшей мере, в трех федеральных округах в первой половине 2007 года. Затем нужны поправки в закон о местном самоуправлении, в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Градостроительный и Жилищный кодексы. Реформа местного самоуправления — это самый главный национальный проект. Если мы исполним его, то исполним и все остальные.