Со своим уставом

Владимир Якушев

Бюджетная считалка

— Владимир Владимирович, прежде чем реформировать бюджетную отрасль (впрочем, как и любую другую), нужно определить факторы, наиболее на нее влияющие, обсчитать стандарты бюджетных услуг. Как эти задачи решаются в Тюменской области?

— Бюджет 2006 года на 96% сформирован и реализуется у нас программноцелевым методом по направлениям: сельскому хозяйству, образованию, здравоохранению и так далее. В каждой такой программе, рассчитанной на три года, кратко описывается текущая ситуация и обозначаются результаты, к которым мы должны прийти. Есть организационный, финансовый и календарный планы: они друг на друга накладываются и корреспондируют. Кроме того, в программе описан мониторинг. Он необходим, чтобы не получалось, что ставили одни результаты, а через три года получили другие. Благодаря программноцелевому подходу бюджет стал более внятным, с конкретными мероприятиями.

— И каковы последствия?

— Раз понятно, к какому результату хотим прийти, понятна и система мероприятий. Приведу в пример образование.

К чему стремимся? К предоставлению качественных образовательных услуг. Какой показатель говорит об этом? Результаты ЕГЭ, в эксперименте мы принимаем участие уже четвертый год. Это главный показатель. Еще два — воспитание обучающихся и их здоровье. Мониторим данные медосмотров: они говорят, насколько интенсивно дети занимаются физкультурой и спортом, правильно ли они сидят, питаются. По году ясны итоги деятельности каждой школы и даже каждого учителя. По отклонениям можно судить, что планировать на следующий год. Показатели описаны в контракте с директором школы: есть положительная тенденция — есть и материальное поощрение педагогов.

— А как посчитать, насколько внимательно школа относится к воспитанию ученика?

— Важный показатель — совершение правонарушений совершеннолетними. Когдато школы решили возложить функцию воспитания на семью. Но она с этой задачей, увы, не справилась. Мы вернулись к тому, что школа должна подключаться к этому процессу.

— Что ставится основной задачей: рачительное использование бюджетных средств или достижение результатов?

— Эти задачи нельзя разделить: мы должны и эффективно потратить деньги, и получить результат. Можно урезать финансирование, но не добиться результатов, но ради чего все это? Когда мы первыми в стране приступили к периоду, я бы сказал, системного реформирования, в некоторых школах доля учителей в фонде оплаты труда составляла 35 — 40%. При этом в малокомплектных школах на десять учеников приходилось 15 преподавателей. Сегодня речь идет о продуманном распределении средств.

— Экономия бюджетных средств — благородная задача. Но как бы не переборщить с малокомплектными школами: на селе это и воспитательный, и культурный, и досуговый центр. Убери школу — село пропадет.

— В отношении малокомплектных школ разговор шел в первую очередь о транспортной доступности. Если она позволяла отвозить ребятишек в общеобразовательную школу более крупного населенного пункта, с квалифицированным персоналом, с преподаванием английского языка, с компьютерами, мы принимали такое решение. Причем не волевое, а с одобрения схода граждан. Приглашали родителей в новую школу, показывали материальную базу, знакомили с учителями… Ну а если малокомплектная школа в 30 — 40 километрах, подвоз нецелесообразен. И такие школы будут существовать, хотя экономически они не оправданы. Родители желают лучшего своим детям, и мы не имеем права сказать: кыш!

Совет директоров

— Директор школы всегда ходил в подчиненных, и вдруг получает финансовую самостоятельность. Справится ли он с ролью управленца?

— Во-первых, в контракте, который заключается с учредителем, то есть с муниципальным управлением образования, прописываются все стандарты, условия, ответственность. Во-вторых, в школах формируется управляющий совет. В него входят представители учредителя, родительского комитета, педсостава, даже ученическое сообщество там представлено. Совет осуществляет смычку между директором как единоличным управляющим, общественностью, которая пользуется услугами, и властью, которая от имени общества эти услуги заказывает. Вместе они решают важные вопросы, например, о премировании учителей. Это заслон от предвзятости и самодурства и, соответственно, от обид и конфликтов. И способ мониторинга ситуации. А в-третьих, в этом году на основе данных регионов появились серьезные, выверенные методические документы министерства образования. И регионы, которые, в отличие от нас, находятся только на старте реформирования, могут проводить преобразования, опираясь на эти схемы. 

— Как вы мотивируете директора и учителей?

— Единая тарифная сетка не стимулировала педагогов: с вилкой от 3100 до 3500 рублей не разойдешься. Нет экономической заинтересованности в улучшении качества. Наоборот: выгоднее брать дополнительные уроки, бежать на приработок после уроков. Следствие — перегрузка, и на самообразование времени не остается.

Сегодня у нас 5% фонда оплаты труда распределяются решением управления по образованию. Они могут быть потрачены на премирование директора, на управленческий аппарат, на поощрение учителей, достигших наилучших показателей. 95% распределяются так: 60 — 65% — фонд оплаты труда, остальное — стимулирующие надбавки, они назначаются директором вместе с управляющим советом. Таким образом, мы можем поддержать толкового молодого учителя, у которого нет ни стажа, ни наград: он только пришел в школу. Это решение огромной проблемы обновления кадров в образовании, когда молодые учителя через три года увольнялись изза мизерной зарплаты и засилия педагогов предпенсионного возраста.

Наконец, многие школы занимаются предпринимательской деятельностью, предоставляя дополнительные услуги. Тем более у нас пятидневка, и в выходные дни школы могут сдавать в аренду спортивные залы и под кружки — классы. Не менее 60% от коммерческой выручки они должны направлять на зарплату, 40% могут использовать на улучшение материальной базы.

Здесь будет рынок

— Одна из любимых забот вашего коллеги, губернатора Пермского края Олега Чиркунова, — формирование рыночных, конкурентных отношений в сфере оказания бюджетных услуг. Логика такова: все равно, куда по нормативу направлять бюджетные средства и кто будет на эти средства оказывать услуги, коммерческие или бюджетные организации, главное, чтобы это было наиболее эффективно и качественно. Но, по мнению Чиркунова, нынешнее состояние Налогового кодекса ставит коммерческие организации в неравное, невыгодное положение: надо платить дополнительные налоги. Не говоря уже о необходимости выкупать или арендовать помещение. Как вы считаете, реальна ли «чистая» конкуренция в бюджетной сфере?

— Я разделяю подходы, когда деньги «идут», например, за учеником. Но сегодня о конкурентности можно говорить только в крупных городах, в районных центрах. Здесь школы могут соревноваться, перетягивать учеников хорошим преподаванием, оборудованием, качественной

организацией досуга для детей и так далее. Но как конкурировать в населенном пункте, где одна школа?

— В Тюменской области есть примеры конкуренции? Или это только перспектива?

— Это больше все-таки перспектива, конкуренция образовательных учреждений разных форм собственности только начинается. Но если, когда мы будем размещать муниципальные заказы, кто-то из коммерческих организаций предложит услуги, соответствующие стандарту и подтвержденные лицензией, возражать не будем: выигрывайте конкурс — и вперед. По общему образованию я таких примеров привести не могу, но по дополнительному их более чем достаточно.

— Тогда какие преобразования необходимо провести, чтоб подтолкнуть конкуренцию в бюджетной сфере?

— Форсировать события не стоит. Осуществленные реформы, внедрение идеологии «деньги — за учеником» создают все предпосылки для развития частного образования. Но рынок должен созреть. Спешка приведет к тому, что в сферу придут неподготовленные люди, и мы получим проблемы. Думаю, в ближайшее время уже появятся качественные предложения.

Нацпроекту — отдельное спасибо

— Нацпроект в области образования предполагает подушевой норматив финансирования. Но эту новацию вы освоили самостоятельно, раньше других регионов. Чем еще пригодился нацпроект Тюменской области?

— Мы получили дополнительное финансирование классного руководства (это к вопросу о воспитании). А кроме того — интернетизации школ: добавили региональные средства, и в следующем году полностью закроем эту тему. (Хотя это вопрос дискуссионный: чем больше дети сидят в интернете, тем меньше они читают, а книги — духовного воспитателя — ничто не заменит. Уж не говоря о том, что компьютер вреднее для зрения. Поэтому своему 15летнему сыну я настойчиво рекомендую вместо интернета почитать книгу. И все же каждый ребенок должен владеть компьютерными технологиями — это бесспорно, без этого сегодня никуда.) Далее: 32 школы получили по миллиону рублей президентского гранта, деньги направлены на укрепление материальной базы. Прошел первый отбор лучших учеников. 

Владимир Якушев

— Думаю, нет. Внедрение подушевого финансирования поможет избавиться от неэффективных расходов, навести порядок в штатном расписании, перейти на стимулирующую систему оплаты труда. Плюс дополнительное финансирование инновационных подходов, технологий. Все это даст учителям возможность раскрыть творческий потенциал.

Ничего личного

— Владимир Владимирович, вы возглавляете рабочую группу Госсовета РФ, которая занимается разработкой критериев эффективности деятельности госслужащих. Вы насчитали таких критериев 138. Как это происходило?

— В показателях отражены все полномочия субъекта РФ, которые на сегодняшний день нам переданы. Мы предложили сделать три большие группы показателей — ресурсов, организационных моментов и результатов.

Самое главное: показатели — не догма, которая, будучи однажды принятой, не может меняться. Напротив, с помощью показателей мы можем регулировать задачи, которые ставит руководство страны. То есть сегодня мы определили демографический рост как одну из основных задач — и ввели дополнительные показатели по демографии, стали оценивать по ним деятельность региональных органов власти, тем самым сориентировав их на решение этой задачи. Другая острая проблема, которая оттягивает страну назад, — обеспеченность населения жильем. Мы ввели и эти показатели. Когда в следующем году президент выступит перед Федеральным собранием, с новыми приоритетами — изменения в систему показателей будут внесены автоматически. И уже не надо будет уговаривать губернаторов: они сами пойдут вслед за показателями. Ничего нового мы не придумали, весь мир так живет.

— Возьмем демографическую ситуацию. Она отражает не только региональную, но и федеральную политику. Корректно ли в таком случае оценивать по ней деятельность органов власти на местах?

— Поэтому мы и ввели ресурсные показатели. Если регион не имеет ресурсов, достаточных для исполнения полномочий, потому что налогооблагаемой базы ему не хватает, а правительство выделило недостаточно средств из фонда финансовой поддержки, губернатора бить не за что. Но если ресурсный показатель в порядке, а результат отрицательный, мы понимаем, что дело в показателе организационном, то есть в человеке, возглавляющем регион. Ему указывают на ошибки, говорят о том, что через некоторое время он должен привести одни показатели в соответствие с другими. Если у него это не получается, если он на это не способен, то федеральное правительство может делать кадровые выводы.

— Таким образом, нивелируется возможность политического манипулирования?

— Сегодня рано говорить об объективности, подвижности системы статистики. Пока мы не установили четких критериев, кадровые решения можно принимать и на основе личной приязни. Но министерство связи и коммуникаций уже получило задание на разработку программного продукта. Когда он появится, возможностей для политических манипуляций станет гораздо меньше. В том случае, когда все показатели соответствуют требованиям, поставленным федеральным правительством, претензии предъявить очень сложно. Взаимоотношения двух уровней власти становятся более понятными, открытыми.

Точно такие же «правила игры» должны быть выработаны по отношению к территориальным структурам федеральных органов, чтобы они были замотивированы на достижение совместного с регионами результата, по отношению к муниципалитетам. В Тюменской области разработаны показатели, по которым мы оцениваем муниципальные образования, они закреплены соответствующими соглашениями — но на основе доброй воли. Однако если завтра глава муниципального образования не захочет продлять соглашение со мной, на него эти показатели распространяться не будут. Считаю, такие отношения требуют нормативного закрепления, у субъектов РФ должны быть дополнительные полномочия по оценке результативности деятельности муниципалитетов. Только тогда мы получим комплексную, завершенную картину по всей вертикали власти. И сможем с помощью показателей корректно определять цели, задачи, мероприятия, направления финансирования.

Борьба противоположностей

— А хватает ли властям в регионах ресурсов и полномочий для осуществления эффективной социально-экономической политики?

— Вопросы есть. Но идеальной ситуации не будет никогда. Поэтому я предпочел бы говорить о поиске внутренних резервов, об эффективности расходования средств внутри региональной системы. Посмотрите на дотационные регионы. Денег у них нет, но и искать их они особо не хотят. По привычке приехали в Москву, поплакались — и им дали потратить на неэффективную систему еще миллиарддругой. Возьмем образование: начиная с 1995 года в связи с демографической ситуацией в стране количество учеников уменьшилось на 28%, а число учителей выросло на 3%. Разве это нормально? Вот источник резервов для повышения зарплат учителям и ремонт школ. И с этим надо разбираться.

— Резервы, если говорить, например, о жилстрое, еще одном нацпроекте, — и в разработке генеральных планов застройки, в прозрачности проведения конкурсов на распределение земельных участков, в ускорении разрешительных процедур…

— По количеству вводимых квадратных метров жилья мы опережаем прошлый год на 52%. Это итог многолетней подготовки. Работа по оформлению градостроительной документации началась с 2001 года, при Сергее Семеновиче Собянине. Сегодня 60% наших населенных пунктов, в том числе Тюмень и даже сельские территории, имеют градостроительные паспорта. Самая большая проблема: катастрофически мало организаций, специалистов, которые могут эту работу выполнять. А ведь по Градостроительному кодексу без соответствующей документации строить нельзя, и это останавливает инвесторов.

Следующий момент — сети: без схемы коммуникационных коридоров двигаться тоже нельзя. Только в этом году мы направили на подготовку строительных площадок, сетей 500 млн рублей.

Далее — выделение земли. Мало того, что постоянно дорожают стройматериалы: цемент в этом году — вдвое, арматура — в 3,2 раза. Мы заперты по земле. Все вместе приводит к резкому росту цен на жилье.

Я полностью согласен с первым вицепремьером Дмитрием Медведевым: земли в стране навалом, а взять ее под строительство не можем. Проблема в том, что крупные города, и Тюмень не исключение, окружены федеральными землями, федеральные структуры оформили их в собственность. Если мы решим эту проблему (а в Госдуму внесен соответствующий законопроект, предусматривающий упрощенный порядок передачи таких земель под жилищное строительство), то произведем настоящую революцию. Мы не только сможем обеспечить людей квадратными метрами, но и снизим цену на жилье.

Давят на рынок и деньги, выделенные федерацией на строительство жилья для молодых специалистов агропрома. Беда еще и в том, что в сельской местности жилья с износом менее 20% сегодня практически нет. Через три-четыре года, максимум через десять лет, оно превратится в ветхое, и снова возникнут очереди нуждающихся. Тут мы тоже пошли своим путем — направили эти средства на индивидуальное жилищное строительство, кредитуем молодежь на 70% под 2% годовых, остальные 30% выделяют предприятия, куда трудоустраивается молодой специалист. Благодаря вливаниям в строительство сетей мы заводим молодых не в «чистое поле», а на подготовленные площадки: есть водопровод, электричество, газ. В таких условиях грех не строить: дом достается практически бесплатно.

А свой дом — это совсем иная жизненная философия: помашет парень топором, и роднее этого дома у него ничего не будет, так и к земле его привяжем. Плюс дополнительные возможности в плане решения демографической задачи: рождается первый ребенок — списываем 30% кредита, второй — 60%, третий — 90%, четвертый — списываем полностью. Изучение опыта других государств показало, что простые выплаты на рождение ребенка не ведут к демографическому взрыву: на эти деньги покупаются телевизор, машина. Эффект возникает, когда создаешь комплексные условия, прежде всего жилищные.

Но вот что настораживает: казалось бы, очереди из желающих должны выстраиваться. А мы, наоборот, уговариваем. Даже отказники встречаются. Молодежь хочет жить в городе, получив там сразу все и бесплатно. Иждивенческие настроения очевидны.

— Так и в отношениях регионов. Одни стараются, привлекают инвестиции, людские ресурсы, а другие уповают на подачки. Не возникнет ли между ними со временем расслоения? В таком случае лицо страны сильно изменится.

— Разрыв будет существовать всегда и везде. Берлин, например, беднее Мюнхена. Та же картина в США. Но резкого расслоения, думаю, не произойдет.

Министр здравоохранения Михаил Зурабов продвигает такую идею: аккумулировать все средства обязательного медицинского страхования в федеральном фонде, а оттуда в соответствии с нормативами распределять их по стране. Того же в отношении налогов давно требуют от министра финансов Алексея Кудрина, но он на это не идет, зная, что шаг вызовет серьезные конфликты с регионами-донорами. Что ж, поживем — увидим. Это вопервых. Во-вторых, в регионах, где до последнего момента наблюдалось экономическое затишье, начинается неплохой инвестиционный процесс. По принципу «чем хуже, тем лучше»: выживают наиболее приспособившиеся, как в природе. Пример — агропромышленный комплекс. Предприятия, которые постоянно получали господдержку из региональных бюджетов, продолжают болтаться между небом и землей, не предпринимая никаких шагов, чтобы стать экономически более эффективными: их такое положение устраивает. Другие, если не разорились окончательно, ушли под крыло к сильному инвестору, который скупает земли, развивает технологии, извлекает прибыль. Это видно по Кургану, Иваново, Белгородчине: не имея ни нефти, ни газа, они начинают расти.

Конечно, многое зависит от того, кто у руля. К сожалению, еще довольно много руководителей, которые не ориентируются в рынке, не обладают современными навыками в экономике, юриспруденции, не умеют говорить с инвесторами на одном языке и предлагать им свою территорию.

— Поколения неизбежно сменяются, и в жизни, и в политике. Уже это настраивает на оптимизм. Спасибо за обстоятельный разговор.