Подушкой по голове
Подушевая система финансирования, которую активно внедряют в среднем образовании, приведет к повышению зарплаты учителей. При этом качество образования скорее всего снизится В Екатеринбурге закрывают школы. Под процесс уже попали три, примерно по 130 учащихся. Всего в Свердловской области будут ликвидированы десять школ: сельскую в Тугулымском районе закроют из-за низкой наполняемости, еще одна перешла в негосударственную собственность, восемь расформируют, присоединив к другим, более крупным. Объективности ради заметим, что новые школы тоже появляются: в Свердловской области, например, построят две (одна из них, в Тугулыме, сможет принимать 350 учеников), еще две откроют после реконструкции.
Причина закрытия малокомплектных школ (небольшой контингент учащихся, отсутствие параллельных классов) - экономическая неэффективность. С 2001 года в России идет эксперимент по внедрению подушевого принципа финансирования средних образовательных учреждений. Принцип подразумевает, что деньги будут выделяться не школе вообще, как раньше, а на каждого ученика: больше детей - больше финансирование.
В 2001 году в эксперименте по введению подушевого финансирования участвовали три региона, затем несколько десятков. С 2008 года так будут финансироваться все средние образовательные учреждения Свердловской области. Между тем опыт свидетельствует: школы закрываются, а педагоги вынуждены работать больше.
Дорогая школа
Бюджет образовательного учреждения состоит из двух частей: одна предназначена для поддержания материальной базы (ремонты, перестройки, коммунальные услуги и прочее), другая - для организации образовательного процесса (зарплата персонала, наглядные пособия, учебная литература и так далее).Обычное финансирование выглядит так: деньги на организацию образовательного процесса муниципалитет выделяет школам по сметной схеме - школа составляет заявки, их удовлетворяют или нет. Учителя получают зарплату в соответствии с единой тарифной сеткой в зависимости от стажа, выработки часов, категории. Гимназии, специализированные школы, школы с углубленным изучением отдельных предметов и специализированными классами получают больше, чем обычные массовые (именно этим объяснялось резкое увеличение числа спецшкол в 90-е годы). При сметной системе выгодно иметь большое число разных классов, при этом их наполняемость для финансирования значения не имеет.
Сметный подход в принципе устраивает массовую школу: деньги на зарплату учителям и отопление она получит в любом случае. А вот гимназия, в которой учится множество детей в множестве специализированных классов, вынуждена просить деньги у родителей. Ей необходимо содержать большой штат хороших учителей-предметников, платить им высокую зарплату - иначе уровень образования будет низким. При этом фактическое денежное обеспечение учеников «густонаселенного» учебного заведения оказывается существенно меньше, чем у питомцев недоукомплектованной школы.
Сметный принцип финансирования предопределял не только межшкольные, но и межмуниципальные разрывы в финансировании, причем пяти-семикратные. Так, по данным Минобразования Башкирии, в 2007/08 учебном году школьник в городе обходился бюджету в 15 тыс. рублей в год, на селе - до 25 тыс. рублей.
В отдаленных районах этот показатель мог достигать и 100 тыс. рублей. Это связано с тем, что школьников на селе мало, а учителей много, и зарплаты их выше, иначе педагогов не удержать. Таким образом, самыми дорогими для бюджета становились ученики малокомплектных учебных заведений: в городах - государственных гимназий, на селе - просто школ.
Мертвые души
Сторонники подушевой системы финансирования говорят как минимум о трех ее достижениях. Во-первых, формирование бюджета школы становится прозрачным. Чем больше в ней учеников, тем больше у школы денег. Каждый директор будет точно знать, сколько средств ему дадут на оплату труда педагогов и организацию образовательного процесса, остальное волен пустить на техническое оснащения школы. Во-вторых, у директората появляется свобода в расходовании денег (при сметном принципе шаг в сторону карался штрафами за «нецелевое использование средств»). «Директор школы получает сейчас такую самостоятельность, о которой в советское время только мечтали, 25-процентный тарифный фонд», - отмечает министр образования и науки Челябинской области Владимир Садырин (область вступила в эксперимент по подушевому финансированию в этом году). Корректность расходования средств в новых реалиях должны отслеживать управляющие комитеты, попечительские советы, педагогический коллектив. Ну и, в-третьих, должна увеличиться зарплата учителей.При всех достоинствах в системе подушевого финансирования очевидны минусы, которые приведут к ухудшению качества образования. Чтобы школа получила как можно больше денег, в ней должно быть как можно больше учеников. Добиваться максимальной наполняемости директора школ будут, очевидно, разными способами. Для иллюстрации: в июне в Пермской области уже вынесен приговор Владимиру Соколу, который фальсифицировал число учеников, чтобы получить больше финансирования. Другой путь - увеличение фактического числа детей в классах. На его опасность разработчики системы подушевого финансирования, эксперты Государственного университета - Высшей школы экономики, указывали еще в 2005 году: «Как свидетельствует эксперимент в регионах, переход к нормативно-подушевой системе распределения денег дается многим учебным заведениям нелегко. У директоров появляется интерес набивать классы под завязку с целью получить максимум финансирования. В результате качество обучения снижается. По идее, местные управления образования должны следить за тем, чтобы школы не были переполнены и не работали в две-три смены. Но это в теории, а на практике известны случаи, когда в класс сажали больше 32 человек». Между тем, по мнению президента Всероссийского фонда образования Сергея Комкова, оптимальное число детей для усваивания учебного материала в классе - не более 15.
Урочный час
Провозглашенная цель новой системы - увеличение зарплаты учителям. «Главным показателем успеха системы подушевого финансирования могло бы стать сокращение разрыва между заработной платой в системе образования и за ее пределами», - гласят федеральные и региональные концепции. Однако при этом нагрузка на учителей вырастет, а качество образования из-за этого наверняка упадет.Новая система оплаты труда основана на расчете стоимости образовательной услуги. В системе подушевого финансирования учителю оплачивается каждый час его работы с каждым учеником (ученико/час) с учетом качества полученных в итоге учеником знаний. Определяющие факторы расчета заработной платы - численность учащихся и количество часов по базисному учебному плану. Оценка результата профессиональной деятельности педагога состоит из двух частей - базовой, гарантированной для каждого учителя, прошедшего процедуру аттестации (70%), и стимулирующей (30%). Из базового фонда будут оплачиваться не только собственно «урочные часы», но и все виды внеклассной работы. «В результате учитель будет избавлен от погони за нормой часов аудиторной нагрузки ("урокодательства") и заинтересован в использовании инновационных педагогических технологий», - мечтает министр образования Свердловской области Валерий Нестеров. Чтобы «отработать» базовую зарплату, достаточно будет провести 18 часов в неделю в классе с 25 учениками. Чем больше уроков и учеников - тем выше зарплата учителя. Регулярно тестами проверять качество знаний детей будут завучи, а эталоном станет единый госэкзамен (отметим, что споры о его эффективности продолжаются).
В Тюменской области, которая перешла на подушевое финансирование еще в 2004 году и наряду с Москвой и Санкт-Петербургом стала эталоном для копирования, средние зарплаты учителей выросли в два раза. Но достигнуто это за счет того, что «в регионе воцарилась потогонная система», - считает председатель профсоюза работников народного образования и науки России Галина Меркулова. Заинтересовали в введении такой системы и директоров: уровень их зарплат напрямую завязан на величину учительских, и теперь директорам выгодно, чтобы учителей было поменьше, а их зарплаты и соответственно нагрузка - повыше. «Чтобы повысить зарплаты, чиновники сократили учительский корпус области на 2,5 тыс. человек, а всех учителей разбили на несколько категорий оплаты в зависимости от предмета, - продолжает профсоюзный работник. - Самые большие оклады начисляют предметникам первой категории - учителям русского языка и математики. Ко второй категории отнесли физиков и химиков, а к третьей, низшей, историков и обществоведов». Кого, однако, воспитывать собираемся?..
Что за душой
Самое опасное, что принесет с собой система подушевого финансирования - это закрытие малокомплектных школ. В городе первыми пострадают небольшие гимназии, лицеи, которые держались на родительской плате и сознательно не хотели идти на увеличение численности учащихся. Дети из расформированных школ перешли в более крупные. Как им там будет - разговор отдельный, но они хотя бы не потеряли возможность учиться. (В Екатеринбурге по сути сумела сохраниться только школа № 212: одна из крупных промышленных корпораций организовала в ней классы для обучения детей иностранных сотрудников компании, французов и итальянцев. Она теперь называется «Париж - Екатеринбург».)На селе ситуация гораздо более плачевная. Новый принцип бюджетообразования приведет к закрытию маленьких школ и открытию более крупных - в райцентрах. Однако для того, чтобы дети в них учились, необходимо организовать их перевозку школьными автобусами. Но автобусы ломаются, не выходят на линию, на всех не хватает мест, контролирующие органы закрывают маршруты (подробнее о пробелах в этой сфере см. «Краш-тест с летальным исходом», «Э-У» № 6 от 11.02.08). О качестве учебы говорить не приходится.
А самое парадоксальное и при этом уже типичное во всей истории с математикой вот что. При подготовке материала выяснилось: одна часть экспертов, из так называемого официального образования, вообще не находит в системе подушевого финансирования минусов, вторая, неофициальная, исключительно минусы и видит. Внутри учительского сообщества идет бурное обсуждение новой системы, и побеждает неприятие. При этом родители о сути дискуссии практически не осведомлены. Их просто ставят перед фактом: с 1 сентября дети должны учиться в другой школе. Урок наступания на грабли в очередной раз успешно повторен: реформа образования с собственно заказчиком услуг, обществом, не обсуждается.