От самоуправления к самоуправству

На прошлой неделе полпред президента РФ в УрФО Игорь Холманских обсудил с главами Заксобраний регионов реализацию реформы местного самоуправления (МСУ). Напомним, закон о МСУ, дающий субъектам РФ право определять механизм формирования органов власти в муниципальных образованиях (в том числе решать, избирать мэров напрямую голосованием населения или из состава представительного органа) и объем передаваемых им полномочий, глава государства Владимир Путин подписал в конце мая (см. здесь). Регионам для принятия законов об организации МСУ дали всего полгода. Начались консультации. Задача таких встреч - найти компромисс. Самый дискуссионный вопрос - преобразование крупных городов с районным делением в несколько маленьких муниципальных образований с собственными бюджетами и представительными органами. Всего в РФ 67 таких городов, из них 56 - региональные столицы. Введение двух новых типов МО - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района - вызвало неоднозначную реакцию. В Екатеринбурге и Нижнем Тагиле (370 тыс. жителей, Свердловская область) гордумы приняли обращения к губернатору, Заксобранию и полпреду о недопустимости деления муниципалитетов на самостоятельные МО. В областном центре планируют опросить четверть населения (до 30 сентября), чтобы выявить его отношение к реформе. Ранее на встрече губернатора Евгения Куйвашева с областными законодателями вопрос о выборе системы управления МО отложили до осени, а представители администрации главы региона поспешили заверить города, что окончательно их судьба не решена. Пока власти городов настроены критично: мы сами знаем, как управлять, делить нас не надо, лучше помогите финансами.

Есть примеры, когда против деления МО выступают и региональные парламенты. В конце июня в думу Пермского края внесен законопроект об общем порядке избрания представительных органов и глав МО, авторы которого (группа депутатов) ратуют за прямые выборы мэров и запрет на создание внутригородских районов как отдельных муниципалитетов. В пояснительной записке к документу говорится, что «каждый город Пермского края, имеющий статус городского округа, создавался и развивался как единый хозяйственный и культурный комплекс. Поэтому есть серьезная опасность, что разделение этих городов на самостоятельные муниципальные образования со своими бюджетами и представительными органами, да еще и управление ими посредством лиц, делегированных из внутригородских районов, разрушит сложившуюся целостность, усилит диспропорции в территориальном развитии, обострит социальную напряженность, повысит конфликтность при принятии решений. К тому же существенно возрастет бюрократический аппарат, обслуживающий новые муниципальные образования».

Нецелесообразным реформирование МСУ считают в ЯНАО и Курганской области. На совещании у полпреда представители Зауралья, например, говорили о существенных затратах на создание в Кургане городского округа с внутригородским делением.

В передовиках только Челябинская область, где 10 июня Заксобрание утвердило новую двухуровневую систему управления южноуральской столицей. Каждый из семи районов Челябинска станет отдельным МО и обзаведется собственным представительным органом власти. Выборы в районные советы (всего 170 депутатов, из них 49 делегируют в гордуму, а один займет пост главы города) пройдут 14 сентября. Политические и общественные организации уже подбирают кандидатов. Так, ЕР готовится провести праймериз для выдвижения партийцев в каждом из семи районов. О желании побороться за мандаты заявило новое общественное движение - «Развитие» (возглавляет бывший заместитель министра экономического развития региона Игорь Лашманов).

В полпредстве ставят в пример врио губернатора Челябинской области Бориса Дубровского: он может делиться опытом, как мирно организовать процесс реформирования. Игорь Холманских подчеркнул, что оптимизация структуры органов МСУ не должна вести к политическому противостоянию: «Для этого необходим учет общественного мнения, тщательный анализ всех "за" и "против" при выборе вариантов».

Почему муниципалитеты сопротивляются реформе и как она изменит их жизнь? За комментариями «Эксперт-Урал» обратился к члену общественного совета Минрегионразвития РФ, экс-председателю комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению Светлане Разворотневой.

- Светлана Викторовна, мне часто приходится слышать от муниципалов, что они просили денег и полномочий для решения большого количества задач, а получили навязанную сверху модель формирования МСУ. Даже разработчики закона признают, что задание Путина - сделать МО финансово независимыми - принятый закон не выполняет. Какие задачи решает нынешняя реформа?

- Это вопрос прежде всего к ее авторам. Я убеждена, что она направлена на укрепление вертикали власти и повышение влияния губернаторов в субъектах РФ. Для чего федеральному центру нужно наращивать влияние глав регионов, я до сих пор не понимаю. Раньше не очень эффективному хозяину субъекта РФ была определенная альтернатива - мэр областной столицы. Главы крупных городов часто становились губернаторами. Это был кадровый резерв. Теперь, когда формирование органов МСУ практически полностью поставлено под контроль субъектов РФ, все независимые альтернативные силы будут зачищены. Никаких систем сдержек и противовесов не останется.

Еще один важный момент - прямые выборы в органы МСУ позволяли канализовать недовольство населения ситуацией. Известно, что все претензии люди адресуют городской власти. По данным социологов, рейтинг местных властей ниже рейтинга региональных и федеральных органов власти, потому что мэры рядом и население считает, что они отвечают за все. Соответственно, если представление о президенте или губернаторе формируется из СМИ, то о мэрах судят по отзывам знакомых и чистоте собственных улиц. Куда без прямых выборов мэров будет направлено недовольство граждан? Вероятно, руководству регионов и страны. Для чего натягивать на себя ответственность за плохие дороги и неработающий транспорт?

У меня еще один вопрос к авторам реформы. Зачем было пересматривать более или менее работающую систему муниципального управления? Мы только прошли кампанию, когда нам активно навязывали сити-менеджеров. Практика показала, что институт наемных управленцев ничуть не эффективнее глав, избранных напрямую. По одной простой причине: сити-менеджеры в основном назначались по политическим соображениям. У нас нет системы подготовки этих специалистов, нет независимого экспертного сообщества, которое гарантирует качество назначаемого управленца. Безусловно, где-то сити-менеджеры работали лучше мэров, но даже там мы наблюдали отчуждение населения от власти. Когда люди понимают, за кого они голосуют, что от их решения зависит выбор реального человека, это стимулирует их активность. В обратном случае явка падает. Это показали выборы в Красноярске, Екатеринбурге. А если население не собирается использовать институт выборов как инструмент влияния на ситуацию, что тогда? Мне даже страшно представить себе, какие инструменты они в конце концов начнут использовать - новые майданы вполне возможны.

Муниципалитетам нужно финансовое обеспечение их полномочий. Это подтвердил и ноябрьский всероссийский съезд МО. Для чего было отбрасывать в сторону первоочередную задачу и реформировать систему управления, нарушая существенным образом принципы независимости органов МСУ? Они по Конституции РФ сами должны определять структуру органов власти. Можно предположить, что теперь в городскую власть не пройдут неугодные люди, но стратегически федеральные власти проиграют от введения этого закона.

Вертикаль до самого низа

- Теоретически регионы могут оставить все как есть.

- Скажите, пожалуйста, какой губернатор, если у него есть возможность полностью поставить под контроль органы МСУ, не воспользуется этой ситуацией? Надо быть просто святым, а святых губернаторов я и трех не смогу назвать.

- В большинстве регионов губернаторы и так могли влиять на городскую власть, в том числе с помощью института сити-менеджеров.

- Действительно, у губернаторов огромный арсенал инструментов для воздействия на органы МСУ - и институт сити-менеджеров, и система межбюджетных отношений, и контрольно-надзорные органы. Теперь, по новому закону, представительство региональной власти в комиссии, которая избирает наемного управленца, увеличивается с трети до половины голосов. Мы станем свидетелями, как местное самоуправление будет задавлено на уровне регионов. Надеюсь, что может быть через какое-то время, узрев последствия реформы, мы опять вернемся к рассмотрению принципов организации органов МСУ. Сейчас все муниципальные ассоциации, все эксперты, которых я знаю, высказывают серьезные опасения по поводу реформы. Боюсь, эти опасения начнут сбываться.

- Муниципалитеты как за соломинку хватаются за общественные слушания и массовые опросы населения, которые, вероятно, позволят избежать реформирования. Эти инструменты работают?

- По закону мнение населения выражается представительными органами МСУ, там нет прямого требования о проведении референдума или каких-то других форм народного волеизъявления, что существенно облегчает внедрение новой модели. Опять-таки любые слушания можно настроить на нужную волну. Вам не кажется, что было бы честнее по отношению к людям сразу выстроить вертикаль власти до местного уровня? Тем более что сейчас на мнение Европы мы не оглядываемся как раньше. По крайней мере, государство отвечало бы за уровень жизни на местах, предоставляло бы социальные гарантии, ввело бы одинаковую бюджетную обеспеченность для всех МО. Для чего сохранять этот якобы независимый институт?

Ближе, но не лучше

- Инициаторы поправок утверждают, что закон позволит максимально приблизить городскую и районную власть к народу. Количество депутатов муниципального уровня при переходе к новой модели возрастет в пять раз, соответственно, любой избиратель сможет попасть на прием к тому, кого избирал. Вы согласны с тезисом о доступности?

- Чем будет лучше населению, если оно будет приходить к депутату даже в шаговой доступности? У его избранника не будет никакой возможности решать вопросы, с которыми к нему придут люди. Он крышу не починит и дорогу не отремонтирует. Зачем нам районные собрания? У нас прекрасно зарекомендовала себя система ТОСов. Это одна из форм реализации народом своей власти через непосредственное осуществление самоуправления. Это выборные представители, они имеют возможность взаимодействовать непосредственно с руководством города. Есть другие институты - институт старост, общественные советы. Есть масса форм самоуправления, с помощью которых наиболее активные представители могут осуществлять взаимодействие с органами власти. Множество районных советов с минимальными бюджетами и непонятными полномочиями будут иметь очень узкий круг компетенций и возможностей. Они будут вторить - это не к нам, это на уровень выше. Вам нужна такая близкая власть? Ценность любой власти заключается в том, чтобы она могла выполнять запросы населения.

- В России 67 городов могут быть разделены на несколько МО. Как вы думаете, скольким из них удастся избежать этой судьбы?

- Всякие прогнозы - дело неблагодарное, но я подозреваю, что в большинстве произойдет разделение.

- Уфа до середины прошлого десятилетия была разделена почти на 40 муниципальных образований, каждое из которых имело свои органы самоуправления. Управленческий эксперимент не удался из-за явного дисбаланса в развитии внутригородских территорий. Может ли эта ситуация повториться в других городах, которым грозит разделение на отдельные МО?

- Может. Самостоятельность внутригородских районов приведет к утрате принципа единого хозяйственного комплекса. То есть каждый район будет прокладывать свои 20 метров трубы, нанимать своего заказчика. Они столкнутся с неравномерной бюджетной обеспеченностью. А что делать с многочисленными муниципальными предприятиями? Как их делить?

В России есть опыт существования в границах одного города нескольких МО. По сути, это субъекты РФ - Москва и Санкт-Петербург. В Питере у каждого муниципалитета свой бюджет, аппарат чиновников. Там все время что-то пробуксовывает. В Москве все иначе. В столице соблюдается принцип некоего единого городского хозяйства, а районные муниципалитеты являются органами общественного контроля. Они согласовывают по некоторым направлениям планы затрат, занимаются благоустройством, размещением объектов стационарной и нестационарной торговли, общаются с гражданами. По крайней мере, не плодится огромное количество чиновников, каждый из которых требует определенного финансового обеспечения и уважения. Это еще более или менее понятная модель.

Арена для экспериментов

- Авторы реформы подчеркивают, что самое важное в реформе МСУ - это не изменение системы выборов, а изменение соотношения полномочий между региональной и муниципальной властью. Теперь регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом. Для сельских поселений - это 13 полномочий, для всех остальных типов МО - 16.

- В распределении полномочий нет ничего страшного. До сих пор федеральным законом определялся перечень публичных обязательств МО. При наличии желания и возможностей, по договоренности с региональной властью они могли взять себе дополнительные полномочия. Крупные города брали на себя медицинское обеспечение и соцзащиту. Здесь важно другое - чтобы эти договоренности не менялись каждые полтора года. У нас идет процесс непрерывного реформирования МСУ, ни одна устоявшаяся модель долго не функционирует. Мэры говорят, что устали от постоянных изменений 131-го закона. МСУ - это арена для экспериментов. Когда я думаю об этом, всегда вспоминаю известный анекдот, когда старый еврей пришел к рабби в синагогу за советом, как ему лечить больных кур. Тот сначала посоветовал лук птицам давать, потом чеснок, потом кофе. Когда все куры сдохли, еврей пожаловался, что ничего не помогло. На что рабби ответил: «Жаль, а у меня еще столько идей было».

- Известно, что сейчас в 131-й закон готовится второй блок поправок, затрагивающих финансовую часть жизни МО. Есть шансы у муниципалитетов получить в казну дополнительные налоговые отчисления?

- Очень хочу надеяться, что хотя бы налоги от предпринимательской деятельности отдадут муниципалитетам. Хотя бы доходы от упрощенки. Речь ведь не только о наполняемости местных бюджетов, но и о том, чтобы заинтересовать муниципалитеты в развитии бизнеса. Сейчас налоги от его деятельности в казну не идут. Только от НДФЛ, но это капля в море. Получается полный бред - МО не заинтересованы в появлении эффективных инновационных предприятий, им лучше, чтобы на территории работали старые предприятия, потому что там работников больше: чем больше сотрудников, тем больше отчисления от НДФЛ.

- Как вовлечь население в управление муниципалитетом?

- Есть четкая система - обучение населения социальному проектированию, создание ресурсных центров, активная пропаганда через СМИ. Тем, кто в этом направлении активно работает, например Омску и Новосибирску, удается построить реальное самоуправление. Остальные ссылаются на инертность людей.

Партнер номера: