Сам себе регулятор
Эксперты констатируют кризис системы саморегулирования в строительном комплексе России и ищут пути его преодоления.Вся система саморегулирования в строительной сфере очень напоминает океан, где наверху бушуют волны, кипят страсти, а внизу — не только тишина, но и недовольство обязательными чрезмерными взносами, недостаточно эффективной деятельностью «верхов» и практической бесполезностью этого института в том виде, в котором он создан, для компаний строительного комплекса. В результате в Российской Федерации накоплены десятки миллиардов рублей, аккумулированных в компенсационных фондах, которые крутятся в коммерческих банках и из которых ни рубля не израсходовано на нужды строительного комплекса.
Поэтому остро назрела проблема перераспределения финансовых потоков. Особенно страдают от непосильного бремени компании малого и даже среднего бизнеса, которые вынуждены содержать саморегулируемые организации на том же уровне, что и крупные компании. На последнем съезде Российского союза строителей прозвучали данные о том, что из 260 тыс. компаний строительного комплекса после перехода на саморегулирование осталось около 120 тысяч, причем это преподносилось как достижение. Между тем наряду с ликвидацией всякого рода посреднических фирм с рынка вынуждены были уйти десятки тысяч компаний малого и среднего строительного бизнеса. В результате нанесен огромный ущерб развитию конкуренции в строительном комплексе, сдерживается появление среднего класса и, следовательно, гражданского общества в России.
За кем контроль?
На волне обязательного вступления в саморегулируемые организации появилось значительное количество так называемых коммерческих СРО, которые открыто торгуют допусками, не соблюдая никаких требований закона — ни о компенсационных фондах, ни о наличии соответствующих специалистов, и т.д. При этом практически никто не может справиться с этой проблемой, порождающей коррупцию и подрывающей авторитет всей системы саморегулирования.До сих пор так и не решен вопрос о том, кто должен контролировать СРО. С одной стороны, контроль Ростехнадзора носит уведомительный характер, начавшиеся в 2010 году проверки практически прекратились, поскольку у этого ведомства имеется много других важных функций, а министерство регионального развития и Федеральное агентство по строительству и ЖКХ практически самоустранились от этой работы.
Таким образом, можно констатировать, что созданная система саморегулирования в строительстве находится в глубоком кризисе, основная причина которого — несоблюдение принципов, предусмотренных в базовом законе о саморегулировании в России. Предполагавшаяся замена государственного регулирования на общественное практически ничего не дала строителям. Прежняя система лицензирования, на основе критики которой и было введено саморегулирование, имела один существенный недостаток: государственные органы, выдавая лицензии, не имели права контроля за их выполнением. Необходимо отметить, что затраты на получение лицензий были намного ниже, чем сегодняшние затраты на членство в СРО. Вместо государственных структур появились общественные, только со значительными отличиями: во-первых, раньше их содержало государство, а теперь — компании; во-вторых, заработная плата «общественных чиновников» многократно превышает заработную плату госслужащих; в-третьих, коррупция в этой сфере так и не изжита. Следует отметить, что многие люди из системы лицензирования перекочевали в руководители СРО и безбедно существуют.
Благие намерения
История возникновения и развития саморегулирования в строительстве насчитывает более пяти лет. Изначально широко обсуждался проект закона Российской Федерации № 315 «О саморегулируемых организациях», который в конечном счете был принят 1 декабря 2007 года. В нем сформулированы основные принципы: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Таким образом, изначально предполагалось, что различного рода компании объединяются в целях самоорганизации, самоуправления и саморегулирования.К сожалению, в федеральном законе № 148, который ввел обязательное саморегулирование в сфере изысканий, проектирования и строительства, осталась только последняя функция, да и то в извращенном виде. По существу, все саморегулирование свелось к чисто технической функции выдачи допусков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства и контроля за их соблюдением. Кроме того, в этом законе явно преувеличены роль и значение национальных объединений: НОИз, НОП, НОСТРОЙ. Создается впечатление, что разработчики этого закона были в основном озабочены созданием комфортной среды для себя.
Таким образом, первые две важнейшие функции, то есть самоорганизация и самоуправление, остались нереализованными. Появились две параллельные общественные системы в строительном комплексе: Российский союз строителей, его региональные подразделения, на базе которых возникли многие СРО, и созданные национальные объединения. Это явилось основой бесконечных споров о том, кто важнее, нужнее, авторитетнее и т.п.
Терминология
Под самоорганизацией и самоуправлением мы понимаем тесное деловое сотрудничество между компаниями, входящими в то или иное объединение; проведение самостоятельной политики, в данном случае — в сфере строительства; решение проблем своевременных взаимных расчетов за выполненные работы и оказанные услуги; последовательное сокращение функций государственных органов, неприемлемых в рыночной экономике, особенно отдаление от региональных органов власти, которые во многих случаях беспардонно вмешиваются в дела общественных организаций. Важнейшей задачей является проблема повышения качества работ и продукции, внедрение инновационных технологий и материалов, проведение различного рода семинаров, конференций, круглых столов и т.п. Между тем в уставе большинства СРО ничего этого не предусмотрено. Более того, появились саморегулируемые организации, в которых состоят тысячи членов, причем зачастую — из самых разных регионов страны. Примером может служить Московское объединение строителей (МОС) и целый ряд других саморегулируемых организаций. Совершенно очевидно, что компании, входящие в такие СРО, ничего не знают друг о друге, но обязаны создавать единый компенсационный фонд и нести субсидиарную ответственность друг за друга. Я считаю, что необходимо законодательно установить не только нижний порог количества членов СРО, но и максимальное число членов в каждой саморегулируемой организации, например не более 300.Одним из крупнейших недостатков действующей системы саморегулирования в строительстве является искусственное разделение компаний на изыскательские, проектные и строительные. Поскольку до 70% строительных компаний осуществляют функции как проектирования, так и строительства, а многие проектные организации ведут изыскательские работы, компании вынуждены состоять сразу в нескольких СРО для получения соответствующих допусков. И вместе с тем из системы саморегулирования исключены такие важнейшие составляющие строительного комплекса как производство строительных материалов и конструкций, строительный транспорт, производство строительной техники и т.п. Между тем очевидно, что безопасность строительства во многом зависит от надежности и качества этих сегментов рынка.
Таким образом, в лице национальных объединений появились «общественные министерства», которые пытаются установить контроль за СРО, которыми они были созданы. В законе № 315 и в первоначальных вариантах закона о саморегулировании в строительстве было предусмотрено добровольное вхождение региональных СРО в национальное объединение. При этом было установлено, что такое объединение может образовываться лишь в том случае, если в него вступило не менее двух третей СРО данного профиля. На моей памяти, еще в самом начале появления некоммерческих партнерств, создаваемых с целью саморегулирования, в начале 2009 года, была развита бурная деятельность по созданию национального объединения строителей, хотя в то время было зарегистрировано не более 50 СРО. В последующих редакциях закона было введено обязательное членство СРО в национальных объединениях, что противоречит антимонопольному законодательству и привело к отторжению аппарата национальных объединений от региональных СРО, особенно от предпринимательских структур.
Что делать?
Если возврат к системе лицензирования по определенным причинам в настоящее время невозможен и нецелесообразен, остается только один путь — коренное изменение действующей системы саморегулирования в строительном комплексе.Возникают извечные российские вопросы «Кто виноват?» и «Что делать?». Очевидно, виноваты те, кто лоббировал под себя законодательство по саморегулированию в строительстве и выхолостил сущность этой системы. Главный вопрос — что делать в ближайшее время? Прежде всего с участием широкой общественности необходимо подготовить и внести в Государственную думу новый законопроект, а также проследить за тем, чтобы его не исказили в процессе обсуждения, как это произошло в свое время с действующим законом. В новом законе необходимо отразить то, что было задумано изначально.
1. Коренным образом изменить содержание понятия «саморегулирование», то есть привести его в соответствие с п. 1 ст. 2 федерального закона № 315 от 1 декабря 2007 года. Иными словами, СРО должны быть наделены функциями самоорганизации и самоуправления, о которых говорилось выше.
2. Предусмотреть возможность соединения изысканий и проектирования, а также проектирования и строительства.
3. Включить в сферу закона компании по производству строительных материалов и конструкций и другие элементы строительного комплекса.
4. Установить максимальное число членов СРО.
5. Пересмотреть функции национальных объединений, которые должны сосредоточиться на разработке нормативных и методических материалов. Предусмотреть возможность создания альтернативных национальных объединений на основе добровольного вступления в них компаний с учетом эффективности их деятельности, а также добровольного выхода из них. Также следует четко разделить финансовые ресурсы между национальными и региональными объединениями СРО.
6. Предусмотреть возможность использования компенсационных фондов для получения гарантий в тех банках, где они размещены, а также значительно расширить возможности использования компенсационных фондов.
7. Четко установить, какой уполномоченный орган Российской Федерации взаимодействует с саморегулируемыми организациями в строительстве, в том числе имеет право прекратить деятельность СРО, нарушающей закон. Полагаю, что таким уполномоченным органом должно стать Федеральное агентство по строительству и ЖКХ.
8. Запретить изменять перечень работ, влияющих на безопасность строительства, как минимум в течение двух-трех лет.
9. Дифференцировать размеры взносов в компенсационные фонды для компаний малого, среднего и крупного строительного бизнеса и привести размеры существующих взносов в соответствие с новым законом.
В случае наделения СРО функциями самоорганизации и самоуправления в перспективе возможно создание единой системы общественных организаций в строительном комплексе, исключив существующее дублирование.
Лев Каплан - вице-президент, директор Санкт-Петербургского Союза строительных компаний, почетный строитель России, заслуженный экономист РФ, доктор экономических наук, профессор, «Эксперт-Северо-Запад».