Екатеринбург как предчувствие

В начале июня власти Свердловской области реинкарнировали идею укрупнения Екатеринбурга за счет присоединения к нему Среднеуральска, Верхней Пышмы, Березовского и Арамиля. Губернатор Александр Мишарин направил главам городов-спутников письма с предложением в течение месяца подготовить проекты создания объединенного муниципалитета.

График:  Города, участвующие в проекте «Большой Екатеринбург»

В намерении оценить задумку властей «Эксперт-Урал» открывает цикл публикаций, посвященных территориальному развитию региональных столиц Урала. Разобраться в вопросе сейчас - самое время: в ближайшую пятилетку страна должна оправиться от кризиса, а это означает, что мы вновь вернемся к масштабному строительству.

Итак, мы постараемся понять, как будут меняться областные центры, пойдут ли они по пути укрупнения или, наоборот, останутся в своих границах, станет ли среда обитания в них лучше или хуже. Начнем с Екатеринбурга: его объединение с городами-спутниками - крайне амбициозный и спорный проект, порождающий клубок экономических, политических и социальных проблем, определяющий судьбу как минимум пяти муниципалитетов.

Понаехали

Объединение уральских столиц с городами-спутниками - тема давняя. Глава Екатеринбурга Аркадий Чернецкий первый раз выступил с таким предложением еще семь лет назад, однако тогда его никто всерьез не воспринял. Вторая волна интереса нахлынула в 2007 году, когда Минрегионразвития РФ озвучил планы создания 14 агломераций. На Урал пришлось три: вокруг Челябинска, Тюмени и Екатеринбурга, причем к последнему должны были присоединиться муниципалитеты в радиусе 30 км. Ажиотажа снова не случилось: «низам» идея показалась размытой и непонятной, да и к перспективе слияния с областными центрами города-спутники отнеслись настороженно.

На новую инициативу свердловских властей население отреагировало бурно.

Схема управления укрупненного област­ного центра еще не проработана, однако жители и власти городов-спутников уверены: объединение лишит их самостоятельности и самобытности. Особенно негодовали в Березовском и Верхней Пышме. Судя по итогам голосования на официальных сайтах этих городов, против объединения выступают 68 и 80% населения соответственно. В Березовском прошел митинг горожан, не согласных с присоединением к «Большому Екатеринбургу». В нем, по разным оценкам, приняли участие от двух до пяти тысяч человек (население Березовского - 47,5 тыс. жителей). В руках люди держали плакаты «Нет - Большому Екатеринбургу, да - маленькому Березовскому», «Город Березовский был, есть и будет», «Требуем референдум» и т.п.

Население Екатеринбурга тоже настороженно относится к будущему объединению. В голосовании на самом посещаемом городском портале Е1.ru приняли участие более 13 тыс. человек: почти 5 тысяч респондентов против объединения (37,6%), «за» высказались немногим более 4 тыс. человек (32%), полторы тысячи убеждены, что этот вопрос нужно решать на референдуме, остальным либо все равно, либо они считают, что присоединять надо не все города-спутники. Единственный город, в котором большая часть жителей поддерживает объединение - Среднеуральск.

Администрации Пышмы и Березовского оптимизма тоже не кажут. Не так давно пресс-секретарь главы Березовского Ольга Позднякова заявила СМИ: «Для Березовского от объединения в этом виде плюсов нет, в том числе и для жителей. Скорее всего, все вредные предприятия из Екатеринбурга будут вынесены на периферию, а периферией окажемся мы. Мы категорически против юридического объединения с одним главой, с одним бюджетом». Мэр Верхней Пышмы Виктор Аверенков, негативно настроенный к проекту, и вовсе подал в отставку.

Хвалят «Большой Екатеринбург» только в администрации столицы Среднего Урала. Пресс-секретарь главы города Константин Пудов, например, декларирует в блоге: «Объединение вокруг Екатеринбурга прилегающих территорий позволит дополнительно привлечь в уральскую столицу инвестиции из федерального бюджета, а также внебюджетные и международные. Мы сможем получить больше возможностей для роста местного бизнеса, активнее и эффективнее использовать градостроительное пространство между нашими территориями, развивать транспортную инфраструктуру, коммуникации, которые существуют и которых не хватает между городами. Построение Большого Екатеринбурга на самом деле является стратегически важной задачей. Будущее, в любом случае, за объединением наших территорий. Уже многие рынки, например рынок труда, рынок услуг, в том числе образовательных, рынок жилья, - едины. Это нужно признать и не стоит создавать какие-то искусственные препятствия. Объективных минусов в этом проекте нет. А есть только спекуляции».

Подобные результаты ожидаемы. Их во многом определяет социально-экономическое положение городов-спутников. Бюджетная обеспеченность населения Березовского, Верхней Пышмы и Арамиля в расчете на одного человека выше, нежели в Екатеринбурге. В Среднеуральске - значительно ниже. Обеспеченность услугами здравоохранения и образования в Березовском и Верхней Пышме также ощутимо опережает столицу Среднего Урала. Поэтому логично, что два самых успешных сателлита настроены резко против потери самостоятельности. (Все данные мы рассматривали по итогам 2007 года: он был последним предкризисным и в полной мере отражает ситуацию, сложившуюся за годы экономического роста. Начиная с 2008-го бюджетная система пребывает в состоянии нестабильности и в меньшей степени зависит от фундаментальных факторов развития. Когда проект «Большой Екатеринбург» войдет в активную фазу реализации, скорее всего, экономика городов будет развиваться по закономерностям, характерным для периода роста. Соответственно для нас показателен именно 2007 год.)

Здоровая агломерация

Утрата самостоятельности, пожалуй, является основным аргументом противников объединения. Однако, на наш взгляд, размахивать этим лозунгом как флагом не вполне оправдано. Спекуляции происходят во многом из-за недостатка информации (подробнее см. «Win-win», с. 13).

Административное присоединение спутников к столице (спутники вливаются в «большой город», утрачивают самостоятельность и собственные бюджеты, становятся районами) - первый (но не единственный), при этом самый опасный и малоэффективный способ создания агломерации. Именно его боится население Екатеринбурга и сателлитов. Со стороны городов-спутников картинка выглядит так: несамостоятельность бюджетов предполагает их централизованное распределение. Повлиять на этот процесс города-спутники никак не смогут, потому что получат в большой гордуме не более двух мест на каждого. В личной беседе глава одного из таких муниципалитетов заметил: «Я рад, что у нас 60% НДФЛ возвращается в бюджет. У Екатеринбурга в лучшем случае 30%, остальное забирают область и федерация». Вполне вероятно, что Большой Екатеринбург тоже отдаст 70% этой статьи доходов. Со стороны центра страхи другие: средства бюджета будут уходить на поддержку сателлитов.

Помимо экономических опасений, административное вливание спутников в центр грозит и другими негативными последствиями (см. «Прежде координация», с. 11). Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев отметил, что ни один проект укрупнения городов не имел положительного исхода: «К Владивостоку хотели присоединить город Артем, который находится от него в паре километров, но ничего не вышло - местные элиты Артема устроили скандал, заявив, что не хотят терять самостоятельности. То же произошло в ситуации с присоединением к Иркутску Шелехова и Ангарска».

Пожалуй, единственный безболезненный способ приращения городов-спутников к Екатеринбургу - естественное поглощение. Но достроиться хотя бы до Арамиля или Березовского в ближайшем обозримом будущем вряд ли удастся.

Второй вариант - создание ассоциаций муниципалитетов. По словам директора фонда «Центр стратегических разработок "Северо-Запад"» Владимира Княгинина, они носят некоммерческий характер, не реализуют каких-либо проектов, скорее осуществляют информационную функцию. Но здесь основная проблема - неравновесность партнеров. В России пока нет культуры уважения к малому.

Третий вариант (на наш взгляд, более удачный) - агломерация, основанная на договорных отношениях, объединении рынков, создании координирующих органов. На базе этого механизма можно создавать агломерации огромных масштабов. Суть его прозрачна и даже опробована в России. На межмуниципальном уровне создаются экспертные комиссии, которые координируют экономическую политику городов. Подобная концепция уже была опробована в Санкт-Петербурге, когда в рамках проекта Тасис создавались экспертные комиссии по ряду направлений, связанных с координацией использования прилегающих к городу территорий (планирование транспортной схемы, размещение полигонов переработки твердых бытовых отходов, рекреационные зоны, садоводства-товарищества и т. д.). Нечто подобное реализовано в Красноярске: столица и города-спутники ведут совместное территориальное планирование.

На основе таких связей можно строить агломерации с муниципалитетами даже соседних регионов. Так, питерские логисты уже сегодня выносят мощности в Новгород (транспортная инфраструктура развита, а земля дешевле). Еще пример - тверской аэропорт Мигалово, на который планировалось перенаправить дискаунтеры и часть столичных грузовых перевозок. Идея оправдана: электричка до Москвы из Домодедово идет 40 минут, а поезд «Сапсан» из Твери - 70.

Главное в подобной агломерации, чтобы субъекты представляли собой отдельный, самостоятельный, автономный экономический узел, который бы не дублировал функции ядра агломерации (подробнее см. «Мегагород не обязателен», с. 12).

Воздушный замок

Пока екатеринбургская агломерация - явление эфемерное: замысел есть, концепции нет. Власти определились только с теми, кто предположительно в нее войдет.

Чтобы агломерации создавались в интересах населения, формирование проекта должно идти снизу: от спутников - в центральные города, оттуда - на уровень федерации. Практика многих структурных преобразований показывает: адекватные новации, спущенные сверху, зачастую неизбежно искажаются, а поставленные цели и задачи не выполняются, потому что приказ неадекватен местным реалиям.

Формально свердловские власти пошли правильным путем, запросив варианты объединения у глав муниципалитетов. Но они упустили главное. Агломерация должна формироваться естественно исходя из внутренней потребности. А главы сателлитов до сих пор не ответили себе на один самый важный, основополагающий, фундаментальный вопрос: зачем нужно объединение? И им никто этого не объяснил.

Дополнительные материалы:

Прежде координация

Объединяющимся муниципалитетам необходимо сначала создать координационный совет с участием региональных властей. И только после наработки опыта взаимодействия принимать решение о необходимости дальнейшей интеграции, считает руководитель лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода (Москва) Ирина Стародубровская.

- Ирина Викторовна, административное объединение столицы с городами-спутниками может привести к положительному эффекту?

- Я крайне настороженно отношусь к подобным преобразованиям. Международный опыт свидетельствует: объединение далеко не всегда успешно. Зато, как правило, ведет к трем глобальным проблемам. Первая - тяжелые, сложные организационные пертурбации. Мы были в Торонто через семь лет после того, как город слился со своими спутниками. И нам не могли сказать, сколько в городе работает муниципальных служащих, потому что там до сих пор не смогли разобраться с организационными вопросами: это сложно, конфликтно, затратно и длительно.

Второй момент - в рамках агломерации каждый ее элемент обычно выполняет свои функции. В конкуренции муниципалитетов заложен серьезный позитивный потенциал. Радикальные решения, полностью ее элиминирующие, неоптимальны. Агломерация - это территория, которая предоставляет инвесторам разнообразные, способные между собой конкурировать преимущества. И хорошо, если муниципалитеты такие преимущества развивали, боролись за привлечение финансовых ресурсов.

Наконец, третья проблема связана с тем, что каждый населенный пункт - сложившееся сообще­ство, в котором существуют свои традиции, взгляды на жизнь, свое позиционирование. Надо серьезно оценить издержки, которые связаны с ликвидацией структур и унификацией процессов в рамках единого города.

Идеальной модели взаимодействия различных территорий в рамках одной агломерации не придумал еще никто. Единого решения на все случаи жизни нет.

- А с чего, на ваш взгляд, необходимо начинать создание агломераций? Каков эффективный механизм налаживания взаимодействия муниципалитетов?

- Я думаю, что наиболее эффективный вариант - сначала создать координационные органы с участием региональной власти и муниципалитетов, входящих в агломерацию. Участие субъекта федерации обязательно по двум причинам. Во-первых, он должен смягчить превалирование крупного города, иначе тот всех задавит. Во-вторых, регион должен поддерживать такие масштабные проекты, софинансировать их реализацию.

Когда появится опыт совместной работы, когда муниципалитеты научатся доверять друг другу (а это происходит, если люди решают конкретные задачи в течение определенного времени), тогда можно говорить о необходимости дальнейшего объединения.

- Каковы задачи подобного координационного органа?

- На мой взгляд, это должен быть орган управления проектами, ему не надо заниматься повседневной деятельностью.

По сути, его задача - координация политики муниципалитетов при разработке транспортных, социальных, инвестиционных проектов. При этом должна сохраниться конкуренция городов. Муниципалитеты должны сосредоточиться на тех сферах, которые эффективно развиваются на его территории, отказаться от неэффективных. Думаю, что именно в такой координации заложен мощный позитивный потенциал.

Подготовил Сергей Ермак

Мегагород не обязателен

Агломеративные процессы не предполагают лишения самостоятельности городов-спутников. Зрелая агломерация - это объединение муниципалитетов, в котором каждый узел выполняет самостоятельную функцию, считает директор фонда «Центр стратегических разработок "Северо-Запад"» Владимир Княгинин.

- Агломерация проходит несколько стадий развития. Первая - объединение потребительского рынка и рынка труда. Вторая - создание общего рынка недвижимости и выстраивание единого инфраструктурного пространства. Третья - формирование сложной децентрализованной агломерации с едиными структурированными рынками.

Для подавляющего большинства российских городов агломерирование - это не административный, а экономический, демографический, социальный процесс. Для них пока достаточно мягких средств координации, в крайнем случае - ассоциативных форм объединения. Для слияния в единый город требуется некий суперзапрос: либо центр задыхается в своих границах (в этом случае, по сути, мы даже речи не ведем об агломерации, поскольку столица просто поглотит ближайшие муниципалитеты), либо в городах-спутниках наличествуют серьезные социальные проблемы, решить которые можно только путем соединения с ядром агломерации.

Прелесть агломерации заключается в том, что сохраняется автономность ее узлов, они могут принимать собственные программы развития, привлекать капитал, людей. Мегагород не является жестким следствием агломеративных процессов. Скорее, они должны приводить к объединению рынков и выстраиванию систем их управления, координации.

Агломеративные процессы несут ядру и спутникам и плюсы, и минусы. Если представить объединенный рынок как некое пространство и поставить в середине точку, то мы обнаружим две силы - центростремительную и центробежную. Они обеспечивают приток в ядро агломерации всего самого ценного, мобильного, дорогого, а наименее важные виды деятельности выводят на периферию. Для спутников это риски. Но постепенно центр становится гипернасыщенным и начинает некоторые важные функции передавать другим узлам.

Зрелой считается та агломерация, в которой узлы периферии выполняют самостоятельную функцию, не являясь филиалом, дополнением центра. Например, если бы идея с тверским аэропортом реализовалась, то он работал бы не только на Москву: внутри агломерации построились бы горизонтальные связи.

В Екатеринбурге агломеративные процессы идут давно. Рынки труда, потребления, недвижимости по большому счету едины: люди уже сегодня покупают квартиры в Березовском и ездят на работу в столицу.

Однако для зрелой агломерации необходимо сложное разделение функций (например, перенос логистики, определенных производственных мощностей) в города-спутники. Следующий шаг - формирование узлов, которые играют самостоятельную роль.

Проблема российских агломераций в том, что ее участники не могут создать равноправных ассоциаций. Когда речь заходит о каких-то процессах, которыми нужно управлять, у нас всегда нужно назначить главного, держателя проекта. И как только кто-то получает эту власть, остальные часть независимости теряют. В нашей стране под управлением мы подразумеваем именно такой механизм. На мой взгляд, из-за такого подхода не сформировалась челябинская агломерация (см. «Сбиться в агломерацию», «Э-У» № 6 от 11.02.08) - города не сумели наладить равноправной координации, и все процессы затормозились. Пока настоящего опыта ассоциативного управления в России нет.

Подготовил Сергей Ермак

Комментарий:

Win-win

Давайте честно: никакого проекта «Большой Екатеринбург» не существует. Есть концепция, политическая идея, лозунг - не более того. Все остальное - кот в мешке.

Проект (который можно обсуждать, одобрять или не одобрять) должен дать ответы на сотни конкретных вопросов. Например: будут ли на базе городов-спутников сформированы отдельные районы в новом муниципалитете, будут ли они иметь свой бюджет? Как и в какие сроки предполагается провести централизацию управления? Какая судьба ждет муниципальные предприятия - водоканал и тепловые сети, предприятия общественного транспорта? Как будут трансформироваться представительные органы муниципалитетов? И так далее до бесконечности.

Я как патриот хорошо отношусь к концепции объединения Екатеринбурга с городами-спутниками. Но как я могу относиться к проекту? Никак. Ибо нет его, люди о нем ничего не знают. И его явно никто не спешит показывать жителям Екатеринбурга, Арамиля, Березовского, Верхней Пышмы и Среднеуральска.

Между тем именно всеобщее обсуждение конкретного, хорошо детализированного проекта могло бы снизить градус недоверия к нему как в городах-спутниках, так и в Екатеринбурге. Отсутствие информации и общая атмосфера неопределенности приводят к тому, что люди обсуждают прежде всего потери от объединения: автомобилисты городов-спутников станут больше платить за ОСАГО; до государственных органов, выдающих всякие справки, придется ездить за тридевять земель; пусть скудные, но целевые бюджеты малых городов растворятся в общем котле Большого Екатеринбурга... Переживают и жители метрополии: а не получится ли, что после объединения бюджетные деньги бросят на поддержание дальних пригородов, там будут ремонтироваться дороги и строиться детсады?

Публичное и всенародное обсуждение проекта, которое, например, могло бы состояться в рамках подготовки муниципальных референдумов по вопросу об объединении во всех пяти заинтересованных городах, позволило бы ответить на важнейший вопрос: а можно ли так спланировать это объединение, чтобы от него выиграли все?

Объединение воспринимается и подается властью как однозначное благо. Но если действительно плюсов больше, чем минусов, то тогда их можно распределить между всеми участниками процесса так, чтобы каждому досталось больше (если нет, зачем тогда вообще это нужно). В математической теории игр это называется ситуацией Win-win: в игре с ненулевой суммой есть стратегия, которая приносит положительный результат каждому из участников. Известно, что во многих общественных играх такие стратегии существуют, но почти всегда крайне сложно достижимы, так как требуют согласованного поведения всех участников. Например, давно посчитано, что если каждый москвич будет каждый день подкидыванием монетки определять, едет он на работу на машине или на метро, то среднее время пути на работу у него (как и у всех остальных) существенно сократится. Но этого не происходит и не может произойти: все, у кого есть машины, пытаются ломиться в центр столицы на своих четырех, в результате все страдают от пробок.

Тем не менее известны успешные ситуации, когда в большой общественной игре выигрышная стратегия, задуманная «сверху», реализовывалась и внедрялась в очень крупных масштабах. Показательный пример в этом смысле - история с голосованием по Конституции Евросоюза. После того, как референдум по ней провалился сначала во Франции, а потом в Нидерландах, стало ясно - такая форма объединения не проходит. И процесс был запущен заново с учетом всех высказанных претензий, а в 2008 году состоялось подписание Лиссабонского договора, который, если честно, представляет собой ту же самую Евроконституцию. Трудный путь компромисса увенчался полным успехом: к осени 2009 года договор был ратифицирован во всех теперь уже 27 государствах ЕС.

Возвращаясь к Большому Екатеринбургу, мы можем сделать вывод: тот же механизм вполне мог бы сработать и у нас. Нужно только провести референдумы во всех пяти муниципалитетах, в ходе их подготовки раскрыть детали проекта. А никого не спрашивать, выдать сырую концепцию за проект и ради удовлетворения каких-то политических амбиций продавить его «сверху» по патерналистскому принципу «нам виднее» - полнейший lose-lose

Леонид Волков, депутат Екатеринбургской городской думы.