Губернатор вне системы

Олег Чиркунов

Кремль принял отставку Олега Чиркунова в конце апреля (см. «В ответе за один регион», «Э-У» № 18 - 19 от 14.05.12 ). Ранее губернатор заявлял, что не планирует занимать пост третий срок подряд. «Закончился важный этап моей жизни. Для меня он стал, возможно, самым значимым. Мне было очень комфортно работать в команде, которая собралась вокруг идеи сделать Пермский край привлекательным для жизни, - написал Чиркунов в блоге. - Мы старались сделать его уютным и доброжелательным для тех, кто в нем живет, заметным и интересным для тех, кто приезжает в гости. Насколько нам это удалось - покажет время. С уверенностью скажу: мы верили в то, что делали, и работали честно. Однако мы не можем претендовать на то, чтобы находиться у власти вечно».

Чиркунов подчеркивает, что в Пермском крае есть, по крайней мере, три проекта, жизнь которых будет зависеть от отношения к ним активной части населения: «Это проект "Пермь - культурная столица Европы", реализация стратегии развития города, зафиксированная в мастер-плане Перми, и создание в крае университетов мирового уровня. Искренне верю, что воплощение этих проектов станет основой постиндустриального развития Пермского края. Мы не первопроходцы, этот путь уже привел многие европейские территории к успеху. Надо просто верить в эту мечту и работать. Если эта мечта стала для общества ценностью, то она будет жить и после смены исполнительной власти региона».

В последние несколько лет Пермский край сумел выделиться на фоне других территорий, прежде всего благодаря ярким реформаторским инициативам Олега Чиркунова. Регион стал экспериментальной площадкой для управленческих, экономических и социальных преобразований. При этом прикамские власти не жалели сил и ресурсов на масштабную пиар-кампанию на российском уровне. Попробуем оценить эффективность управленческих решений экс-губернатора.

Бизнес-подход

Напомним, Олег Чиркунов приступил к исполнению обязанностей губернатора тогда еще Пермской области в марте 2004 года по рекомендации предыдущего губернатора Юрия Трутнева, назначенного министром природных ресурсов России. Поскольку процесс объединения Пермского края начался еще в 2003 году, по предложению президента РФ на переходный период нового губернатора в Пермской области решили не избирать, а обязанности возложить на Чиркунова. Официально он вступил в должность 1 декабря 2005 года - в день объединения двух субъектов РФ, фактически став первым назначенным губернатором. С его приходом произошла смена элит: ключевые посты в региональной администрации заняли выходцы из бизнеса, люди вполне обеспеченные, не имеющие материальных мотивов для похода во власть. Именно они инициировали изменение системы управления краем по принципу «заказчик - подрядчик», введение системы распределения профицита краевого бюджета по формуле 18:42:40, позволяющей стимулировать все ветви власти на выполнение приоритетных национальных и региональных проектов, снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20%.

Последняя инициатива начала активно обсуждаться в 2004 году, когда замедлился и даже приостановился рост в бюджетообразующих отраслях региона. В тот момент Чиркунов заявил, что субъекты федерации должны иметь право конкурировать за налогоплательщиков, и объ­явил о намерении привести в Пермь региональные штаб-квартиры крупных компаний. Право снижать налог на прибыль за счет региональной составляющей (4%) было у всех субъектов федерации, однако первым его реализовал Пермский край. Планировалось, что такая преференция послужит расширению налогооблагаемой базы, простимулирует чиновников на упорядочивание бюджетного процесса. Еще одна инициатива пермяков - взимание подоходного налога по месту получения гражданином бюджетной услуги, то есть фактически в муниципалитетах. Тогда Минфин РФ высказался за превращение Прикамья в испытательный полигон федерального значения.

Несмотря на сопротивление оппонентов, прогнозировавших потери бюджета на первом этапе в 10% всех доходов, с 1 января 2006 года налог на прибыль был уменьшен. Чиркунов признавался, что сложно принимать решения о снижении собственных доходов, «но это самый реальный шаг, который мы можем сделать навстречу бизнесу». К чему это привело? Спустя год объем бюджетных доходов от налога на прибыль не только не сократился, но и вырос. Но инвестиционный бум так и не начался. Стало понятно, что только налоговые меры привлечь в регион крупный бизнес не могут: для него, например, сокращение сроков получения разрешительных документов более значимо, чем уменьшение налоговой ставки. Встал вопрос о формировании эффективной системы управления.

Конспективно перечислим, что пермяки сделали в системе госуправления. Впервые в стране внедрена функционально-целевая модель: выделено несколько целей (развитие человеческого потенциала, рост экономики и расширение инфраструктуры), под которые перестроена вся система госвласти. За каждую из главных целей отвечал один из замов премьер-министра, а уже ему подчинялись министерства и агентства.
Отход от отраслевого принципа управления предполагал, что, например, министерство здравоохранения не отвечает за содержание больниц, а министерство образования - школ. Они занимаются только размещением заказа на бюджетную услугу, а за функционирование этих структур отвечает департамент бюджетных учреждений. Министерство, таким образом, выполняет функцию заказчика, а подрядчиком выступает соответствующее агентство. Этот путь позволяет со временем сократить долю участия государства в экономике, поскольку министерство как заказчик заинтересовано не в том, чтобы увеличивать количество детских садов или медицинских услуг, а в том, чтобы покупать услугу на рынке. В данном случае министерству не принципиально, кто является поставщиком этой услуги - государственное, муниципальное учреждение или частная структура. Главное - соотношение ее цены и качества.

Под эти цели, опять же первыми в стране, пермяки сформировали трехлетний бюджет (статьи расходов были разделены на три группы: текущие издержки, включая соцобязательства; статьи, которые могут быть сокращены в зависимости от экономической ситуации; длинные обязательства, которые необходимо учитывать уже на второй и третий годы в процессе бюджетирования). Для обеспечения прозрачности деятельности чиновников лишили главного бюрократического символа - бумажки: их массово пересадили на систему электронного документооборота (электронное правительство). Столь масштабная «оцифровка» чиновничьей деятельности была предпринята впервые в стране. Чиркунов стал одним из первых глав регионов, появившихся в «живом журнале», а после - на площадке wordpress.com. Он ввел практику, по которой чиновники обязаны были на этом ресурсе отчитываться о поставленных целях и достигнутых результатах.

Отдельного внимания заслуживает система финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, опирающаяся на программу распределения профицита бюджета в пропорции 18:42:40. В рамках этой программы муниципалитеты в безусловном порядке получали 18% профицита и еще 42% дополнительно при условии, что выделенные средства направлены на реализацию приоритетных национальных или региональных проектов. «Смысл реформы взаимоотношений с муниципалитетами заключается в том, что мы дали им возможность не ходить с протянутой рукой, наделили большими полномочиями и, естественно, ответственностью», - комментировал Чиркунов.

Были приняты правильные, на наш взгляд, решения о передаче муниципалитетам дополнительно 15% НДФЛ и транспортного налога. Принцип: чем больше налогов собрано в городе, тем больше он получит доходов, а с ними и перспектив для развития.

В 2012 году в Пермском крае начали проект «Кураторы поселений». По инициативе Чиркунова, у каждого из 370 муниципальных образований так называемого второго уровня (городских и сельских поселений, входящих в состав 48 муниципальных образований первого уровня) появились кураторы. Эту функцию исполняли чиновники краевого правительства. Цель: когда отчитывается муниципальный чиновник, рядом должен быть чиновник региональный, чтобы «не футболить» проблемы и людей.

На протяжении нескольких лет команда Олега Чиркунова последовательно и методично реализовывала реформы в соцсфере. Так, создана конкурентная модель здравоохранения: финансирование медицины перешло на одноканальный принцип - с 2007 года в Пермском крае поток муниципальных денег направлялся в ТФОМС, и тот финансировал учреждения по всем статьям.

Под руководством Чиркунова в крае началась еще одна большая работа - создание региональных сосудистых центров для оказания оптимальной кардиологической помощи. На федеральные субсидии в почти 242 млн рублей должны быть созданы пять региональных сосудистых центров и 12 первичных сосудистых отделений на базе крупных краевых больниц.

Другие новации в социалке: успешно решалась проблема нехватки детских садов, спортивных секций, приютов для сирот. Так, родителям до сих пор выплачиваются деньги (4 - 5 тыс. рублей) за каждого ребенка, который не посещает муниципальный сад. Это стимулировало создание частных детских учреждений. Несколько последних лет в регионе закрывались детские дома. Расчеты простые, говорил Чиркунов: «На содержание ребенка в детдоме уходит 150 тыс. рублей в год. Воспитывать его в семье в два раза дешевле: 3 тыс. рублей в месяц на зарплату приемным родителям, 4 тысячи - на содержание малыша».

Культурная революция

Один из самых ярких и публичных проектов - «Пермь - культурная столица». Несколько лет назад экс-губернатор объявил, что Пермь может получить статус культурной столицы Европы. Претендовать на него вправе лишь города стран-участниц Евросоюза (есть исключения - например, Стамбул), но краевые власти, ссылаясь на федеральное лобби и некоторые другие возможности, настаивали на идее.

- Пермь должна стать культурной столицей Европы в 2016 году, - заявлял глава региона на одном из Пермских экономических форумов (такие форумы стали, кстати, заметным событием на федеральной уровне благодаря поднимаемым темам и привлеченным экспертам, и это тоже заслуга Чиркунова. - Ред.). - Я не хуже вас знаю, почему это невозможно, в том числе и по формальным признакам. Но может статься, что в нашем проекте окажутся заинтересованы самые различные стороны, например, наша федеральная власть. Обратите внимание на проекты «Сочи-2014», универсиаду в Казани 2013 года. Власти нужны такие точки роста: благодаря концентрации силы и ресурсов на высокий мировой уровень в них поднимаются определенные отрасли. Культура - точно такой проект, причем самый малозатратный.

Критике подвергся «пермский центризм» проекта. Многие оппоненты возмущались, что в «культурной революции» не участвуют на равных с региональной столицей Кудымкар, Оса и Барда (национальные центры тюркской культуры на юге края), верхнекамские районы и исторические города края (Кунгур, Чердынь и Усолье).

А в апреле 2012 года стало известно, что Пермь будет бороться за звание молодежной столицы Европы.

Другой амбициозный проект - мастер-план Перми. Согласно концепции, столица Прикамья откажется от экстенсива и будет развиваться в существующих границах за счет масштабного редевелопмента территорий. Это первый в России случай создания мастер-плана с привлечением экспертов с разных фронтов. Документ, подготовленный голландскими проектировщиками, уже вступил в силу. В соответствии с ним город должен меняться: по-новому нужно подметать улицы, реконструировать парки и строить дома. Разработаны новые технологии градопроектирования и регламенты землепользования. Однако мастер-план, видимо, нескоро воплотится в жизнь. Есть две основные проблемы. Первая: исполнительные механизмы не работают. Мы видим это по пермским улицам: их благоустройство - это каждодневная работа, и ведется она неэффективно. Вторая: мастер-план должен быть договором общественного согласия.

К одним из последних крупных инициатив Чиркунова можно причислить озвученный на прошедшей неделе на Пермском форуме проект постиндустриального развития региона с названием «Пермь 3.0», ставка в котором делается на развитие инновационной среды в регионе - университетской и образовательной.

На днях, встречаясь с пермскими студентами и представляя им свою книгу «Государство и конкуренция», Чиркунов заявил: пожалуй, главное, что ему не удалось на посту главы региона, - это создание механизмов общественной поддержки своих инициатив, благодаря которым они продолжали бы осуществляться и без него.

Идеальных не бывает

Если проводить аналогию с бизнесом, пермская власть при Чиркунове представляла собой весьма эффективную корпорацию. Правда, есть у этой структуры очевидные провалы. Самый серьезный: пермяки менее других преуспели в вопросе согласования интересов с крупным бизнесом и федерацией. О непростых отношениях с Кремлем свидетельствовали слухи о скорой отставке Чиркунова, регулярно появляющиеся на протяжении последних двух-трех лет, плюс регулярные пиар-атаки за «неоднозначные» проекты. Да и выборную кампанию ЕР (критерий доверия федерального центра) в декабре 2011 года поручили Трутневу, а не Чиркунову.

Мы слышали и другие упреки в адрес прикамской власти: постоянная ротация высших управленческих кадров, которая дестабилизирует работу команды, а главное, дезориентирует бизнес; «диктаторский» стиль управления губернатора, попытки выстроить жесткую полностью подконтрольную вертикаль власти. Однако во многом модель управления, которую внедрил Чиркунов, себя оправдала: невозможно было иначе «перезапустить» чиновничий механизм и дать территории новые стимулы развития.

Неудачные проекты тоже были. Например, программа ликвидации вымирающих деревень. В Пермском крае количество мелких поселений с численностью до 200 человек составляет 2,7 тысячи. В свое время большая часть этих поселений занималась заготовкой и сплавом леса. Этот способ наносил вред экологии и был запрещен. Похожая участь постигла и шахтерские городки из-за истощения Кизеловского угольного бассейна. Поселения, оставшись без дела, стали умирать. Способ лечения был выбран слишком кардинальный и затратный - интегрировать жителей в более успешные населенные пункты.
Из других минусов правления Чиркунова - инфраструктура: дороги далеки от идеальных, а заявленное строительство нового аэропорта не состоялось. Очевидно, что в ближайшие годы никакого хаба в Перми не будет, для этого нет ни пассажиропотока, ни базовой авиакомпании. Но существующий аэропорт просто ужасен.

В числе провальных проектов и «Белкомур», в котором активно пытался участвовать Чиркунов: планируемая железнодорожная магистраль должна была связать Сибирь и Урал с портами в Архангельске и Мурманске, тем самым уменьшив путь на 800 километров. В сентябре этого года проекту исполнится 15 лет. Однако, продвинувшись на несколько десятков километров, на рубеже веков проект завис из-за недостатка денег. В середине прошлого десятилетия стройку пытались подтолкнуть за счет денег из Инвестфонда России. К 2009 году транспортная инициатива трех регионов была согласована в федеральных министерствах и ведомствах и рекомендована к рассмотрению и утверждению правительственной комиссией. Но в условиях бюджетных ограничений финансирование новых проектов с использованием инструментов Инвестфонда приостановлено.

На губернаторство Чиркунова выпали и масштабные трагедии: крушение в черте города «Боинга», чудом не упавшего на жилые дома. Тогда, в сентябре 2008 года, погибли 88 человек. Трагический пожар в клубе «Хромая лошадь», ставший крупнейшим в истории страны за последние полвека, в декабре 2009 года унес жизни 156 человек.

Как можно оценить период правления Чиркунова? Директор Центра ГРАНИ Светлана Маковецкая высказывает следующую точку зрения (фрагмент из интервью «После Чиркунова может ничего не остаться», опубликованного на портале www.properm.ru):

- Мы получили очень рисковую, венчурную систему государственного управления. Она состоит из реформ разных отраслей, перенапряженных негибких взаимодействий с муниципалитетами, совокупности экономических стимулов с реальными движениями одних отраслей вперед и потерей темпов развития в других. К сожалению, это «руление» вручную: система держится на очень ограниченном количестве людей. Смена лидеров, которая должна произойти осенью - зимой, обнулит очень много промежуточных результатов, которые не могут быть приняты как системные достижения... Мы получили разбалансированную систему с прорывами и отступлениями, которая работает в полном объеме как система правил только с этим губернатором. В этом смысле после Чиркунова может вообще ничего не остаться. Не как артефакты, а именно как правила, которые все исполняют. Может быть и «Белые ночи» будут еще раз, и функционально-целевая модель управления продлится некоторое время, и врачей-частных предпринимателей мы будем получать сразу после получения ими диплома еще пару выпусков. Но эта система воспроизводиться не будет. Поскольку нет достаточного количества потребителей, специалистов, менеджеров, которые предъявляют спрос на эти правила «снизу». А «сверху» могут быть и иные персональные проекты (полностью текст интервью - http://properm.ru/news/society/39621/).

Но это не говорит о том, что все было зря. Как формулировал Олег Чиркунов, «пусть лучше мы ошибемся, делая что-то, чем ничего делать не будем».

Для справки

Олег Чиркунов родился 15 ноября 1958 года. Образование высшее: окончил Пермский политехнический институт по специальности «Экономика и организация машиностроительной промышленности» и юридический факультет Пермского госуниверситета. Кандидат экономических наук. Был депутатом Заксобрания Пермской области, членом комитета по бюджету и внебюджетным фондам. С 1997 года - директор ООО «Группа предприятий "ЭКС"». С января 2001 года - представитель в Совете Федерации Федерального собрания РФ от администрации Пермской области, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету. С апреля 2004 года - исполняющий обязанности губернатора Пермской области. С 1 декабря 2005 года, при нем объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий АО, - губернатор Пермского края.

Автор двух книг: сборника рассказов «Штрихи» (2004) и сборника статей «Государство и конкуренция» (2012), основанного на его публикациях в прессе.