Свободу регионам
Модное сегодня словосочетание «региональная политика» обретет смысл и станет актуальным, только когда федеральный центр осознает: одна из основных его функций — создание условий для развития территорий. Такая политика должна быть длительной и не зависеть от смены власти.
Проблемы регионального развития общеизвестны: достаточно посмотреть вокруг — межрегиональное неравенство бросается в глаза. В начале 90-х годов прошлого века стало понятно: политика выравнивания не оправдывает себя в новых условиях, по крайней мере, выглядит недостаточно эффективной. В первые годы постсоветского периода власть была гораздо больше озабочена макроэкономическими преобразованиями и не обращала особого внимания на региональную политику. Территории воспринимались в лучшем случае как объект применения различных моделей национальной (но не экономической) политики. Ставка в решении проблем на местах делалась на «невидимую руку» рынка: она естественным образом должна была отрегулировать ход региональных процессов. Однако рынок в чистом виде панацеей не стал, он лишь усугубил проблемы, в том числе диспропорции развития. Регулярные финансовые дотации из центра не приводили ни к общему подъему страны, ни к социально-экономическому благополучию отдельно взятых регионов.
Сегодня Россия, как и ряд других стран, вступила в эпоху, вызванную глобализацией и названную экспертами «революцией регионов»: старые административные границы перестают улавливать течение жизни. Современная региональная политика теперь должна быть адекватной не только процессам и внутри страны, но глобализации. Утрата эффективности прежних схем территориального развития ставит на повестку дня вопрос о разработке новой региональной политики. Но парадокс в том, что принимаемые до сих пор попытки ее сформировать и реализовать не удавались. Взять хотя бы идею создания макрорегионов (см. «Увеличим размер без проблем» , «Э-У» № 18 от 05.05.08). Проект в чистом виде административный без какого-либо экономического обоснования.
Существуют ли другие идеи выстраивания региональной политики? Каким образом должны развиваться территории и какова роль государства в этом процессе? В этих вопросах нам помог разобраться заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН доктор географических наук Сергей Артоболевский.
На встречу с ним мы прилетели на следующий день после защиты кандидатской диссертации в Москве полпреда РФ в
УрФО Петра Латышева. Артоболевский входил в состав диссертационного совета и поделился впечатлениями: «Диссертация хороша, что скажешь. Посвящена проекту “Урал промышленный — Урал Полярный”. Вот только выдавать эту программу за региональное развитие не стоит. Разные вещи все-таки».
 |
| Сергей Артоболевский |
— Сергей Сергеевич, есть ли у вас собственная концепция регионального развития? Как должны развиваться регионы в ближайшее, положим, пятилетие?
— Считаю, что вопрос надо ставить по-другому: какие возможности существуют для регионального развития? К тому же региональное развитие и развитие регионов — это абсолютно разные вещи. Региональное развитие РФ — это как будет выглядеть вся страна, а развитие регионов — как будет выглядеть каждая территория. Поэтому надо понимать, что интересы федерации и регионов не совпадают. У федерации свои задачи, например, единство страны, у регионов — свои. Кроме того, у нас есть привычка регион отождествлять с субъектом федерации. Но это не так, регион может быть меньше или больше, и у него не всегда есть «официальные» границы.
Под опекой, но без контроля
— А когда мы говорим о региональной политике, мы подразумеваем развитие страны в целом или отдельно взятых регионов?
— Региональная политика — это политика федерального центра относительно региональных диспропорций, территориальной несправедливости, развития «локомотивов роста» в России в целом. Но ни в коем случае не сумма региональных политик отдельных субъектов/регионов. Более того: многие часто понимают под региональной политикой борьбу с местными князьками, хотя в последнем случае речь идет об отладке федеративных отношений.
Есть такая знаменитая фраза Адама Смита, она звучит примерно так: «Мы не можем отвечать на моральные вопросы — как развиваться обществу. Наша задача — обеспечить ему возможность развиваться свободно». Собственно поэтому задача региональной политики, как и вообще всей политики государства, в понимании либерально-демократическом (не в жириновском, а в нормальном) — обеспечить возможность развиваться свободно.
Региональная политика как явление пришла с Запада. Первые попытки реализовать ее в России предприняты в 90-е годы. Однако пятнадцать лет прошло, а практически ни к чему они не привели. Почему? Потому что пытаемся «содрать» готовый вариант регионального развития, и делаем это крайне неумело. Наша региональная политика только приблизительно похожа на западную. С чего начинается региональная политика в нормальном государстве?
— С исследования территории?
— Именно. И заметьте, это всегда политика сверху. А как еще можно понять и сравнить интересы более чем 80 регионов и нескольких тысяч муниципальных образований? Только сверху. Эта политика, которая имеет дело с региональными проблемами федерального уровня. Скажем, в Екатеринбурге строят метро. Это все-таки проблема конкретного региона. А умирающие деревни по всей России — это региональная проблема федерального масштаба. Субъект федерации с ней самостоятельно не справится, ему сил не хватит. Поэтому нужна помощь.
Говорящий кошелек
— Кто должен определить объем и характер этой помощи?
— Тот, кто отвечает за региональную политику. Что мы имеем сейчас? Есть министерство регионального развития РФ, которое, однако, словосочетание «региональная политика» практически не использует. Приоритеты государственные вообще не выстроены. В связи с этим получается довольно любопытная вещь. У нас Минфин — как говорящий кошелек.
Вы деньги посчитали, решили, я куплю это и это, пришли в магазин, а ваш кошелек говорит: купите другое, это же бред. Минфин может сказать: у вас приоритеты выстроены, и на это у нас хватает денег, а тут нет. Сами решайте. Меняйте приоритеты, но больше денег нет. Согласен — это его функция. Но функция решать, на что тратить, ему не принадлежит. Из французской истории: короли очень не любили, когда им говорили, на что тратить. Когда объясняли, что нет денег, они это как-то принимали. А вот советов не любили. Минфин региональную политику как таковую серьезной не считает.
— Распределение федеральных денег среди территорий — это уже региональная политика?
— Приведу пример. Есть безработный шахтер, вы ему платите пособие по безработице. Мы уверены, что это региональная политика. А все нормальные страны уверены, что это социальная политика, где бы ни жил этот шахтер. Когда мы для шахтера создали потенциальное рабочее место на специально построенном в данном угольном ареале машиностроительном заводе, тогда это и есть региональная политика. Мы можем дать этому предприятию деньги. При этом давно доказано, что деньги давать лучше всего в форме субсидий. Финансовые меры могут быть разные, не только налоговые льготы, к которым нас постоянно тянет. Можно платить предприятиям за каждое рабочее место — созданное или сохраненное.
— Как решить, какой регион должен получать средства?
— Существовал фонд развития регионов. Две трети его пару лет получал Татарстан (сначала один, затем в паре с Башкортостаном). Я не против, но напишите честно: в связи с политической необходимостью. А так — отчего, почему? Когда одна Казань получала больше, чем 26 регионов, естественно, возникало недоверие.
Идеи без затеи
— Какая сегодня идея преобразования витает в Минреге?
— Полюсы роста. Сначала говорили: разовьем Москву, Санкт-Петербург и пространство между ними. Потом поняли — маловато, всего две точки на всю страну. Предложили включить туда Красноярск, Иркутск, некоторые другие крупнейшие центры. Иркутск на сегодняшний день вполне благоприятно развивается, но он не справляется с собственной областью. Его северо-восточная часть, примыкающая к Красноярскому краю, к нему и тяготеет. А хотят, чтобы влияние Иркутска распространилось и на Читинскую область. Между тем проблемы депопуляции и качества населения, которое на периферии живет, не учитываются. Не прошел этот вариант региональной политики. Теперь — вариант, который я вообще не понимаю. Я говорю о мифической идее больших экономических районов. Их можно рассматривать как элемент анализа, элемент глобального регулирования, но как проводить через них региональную политику — страшно представить.
— А через кого же ее тогда проводить?
— В Минреге не знают, как сейчас поступить. То, что они предлагали до сих пор, — не работало. Было очень похоже на настоящее, но не работало. Жалко еще раз запустить что-то неработающее. А с чего это будет работать, когда оно организовано таким странным образом? Что требуется для того, чтобы нормально жить? Во-первых, договориться, нужна ли нам региональная политика. Если нужна, то давайте ее строить с учетом того, что это продукт чужой, мы его принимаем с какими-то исправлениями. Будем обсуждать принципы региональной политики. Только, пожалуйста, не надо говорить про повышение благосостояния российского народа. Это неинтересно уже. Назовите другие принципы. Ограничительные, какие угодно. Я могу их перечислить. Первый — ответственность за население и территорию. Региональная политика имеет свои объекты приложения усилий, которые сама же и определяет. Она не обязана действовать через губернатора или мэра. Она может сотрудничать с ними. Второй — принцип дискриминации. Мы даем не всем. В семье, конечно, все равны, но если вы маленького ребенка заставите зарабатывать себе на пищу самому, он вряд ли сможет это сделать.
Еще один принцип региональной политики — длительность. Цикл жизни политика короче, чем цикл жизни региональной политики. В Британии первый закон о поддержке регионов вышел в 1934 году. И некоторые территории до сих пор получают помощь от правительства. А у нас что? Преемственности никакой, новый политик обязательно приходит со своим гаремом и идеями. При этом квалифицированных кадров нет, региональный вопрос может решать любой. Как говорил Чапек: «Кто сделал кино? Все кто оказались в буфете киностудии».
Вот вы решили, что вам нужна региональная политика, давайте будем ее формулировать. Я не знаю, лучше будет, когда сменится президент, или хуже. Но система не должна зависеть от личности. Смена президента — это не повод для смены любой политики, а региональной с ее десятилетними циклами — тем более. Сформулировали принцип региональной политики, начали разрабатывать ее механизм. Здесь нужны профессионалы. Была такой министр культуры в Советском союзе — Екатерина Фурцева. И ей пришло в голову заменить профессиональные театры любительскими. Собрала совещание. Говорят, молодой еще режиссер и актер Олег Ефремов, все выслушав, а потом встал и спросил: «Если вам завтра надо операцию сделать, вы пойдете к профессионалу или любителю?». И вопрос был снят. А сейчас нам министр предложит за пару дней выделить во всех субъектах федерации полюсы роста с обоснованиями. Пойди туда, не знаю куда, принеси то, не знаю что.
— Только теперь это не полюсы роста, а зоны опережающего развития…
— Это как анекдот про заседание правления нового колхоза. «Как назовем? «Лопе де Вега»! Это что? Не знаю, слово красивое: на «Етит твою мать» похоже».
— Как регионы могут конкурировать за федеральные ресурсы?
— Инструменты самые разные. Они могут дополняться, скажем, деятельностью на региональном уровне. Я знаю, что прорыв в развитии Глазго был связан с весьма любопытным обстоятельством. Пришел новый энергичный мэр и сделал город культурной столицей Европы на год.
И все — имидж поменялся. Это было то, чего не хватало. Так что, привлекайте, договаривайтесь. Только, например, программа «Урал промышленный — Урал Полярный» не подходит. Это уже не региональная политика.
— Это территориальное планирование…
— Региональная политика — это надежда на лучшее. А пространственное планирование — это четко ограничительная политика. Даже планы развития и схемы размещения производительных сил не вызывают у меня аллергии: это как минимум отличный справочник