По семейным обстоятельствам

Перестановки в пермском правительстве отодвинули реализацию уникальной по региональным меркам управленческой модели принятия и исполнения эффективных решений.

В конце марта законодательное собрание (ЗС) Пермского края поставило точку в формировании нового регионального правительства: оно утвердило в должности премьер-министра Валерия Сухих, который с 4 марта исполнял обязанности главы кабинета министров. Из 56 депутатов, присутствующих на пленарном заседании, за Сухих проголосовали 46. По большому счету, с критикой в адрес нового премьера выступил только член фракции СПС Никита Белых: «Это системное противоречие — предлагаемый председатель правительства партийный при беспартийном губернаторе. Но работа премьера — это прежде всего хозяйственная, а не политическая деятельность. Валерий Сухих — хороший политик, но не хозяйственник. Такая конструкция порочна».

Перестановки в правительстве края начались сразу после выборов президента РФ. 3 марта губернатор Олег Чиркунов предложил правительству и администрации сложить с себя полномочия. Через сутки состоялись назначения на практически все ключевые посты. Причиной отставки бывшего премьера Николая Бухвалова, вероятнее всего, стало павшее на него подозрение в уклонении от уплаты налогов: следствие, начатое после летней проверки Генпрокуратуры РФ, в апреле выльется в судебное разбирательство. В сознании многих представителей местных деловых кругов должность Бухвалова и уголовное дело против него неразрывно связаны: не занимал бы пост председателя правительства, не было бы и преследования. Дело закрывалось дважды. Его возобновление и готовность следователей передать собранные материалы в суд были однозначно восприняты как сигнал о том, где сегодня правильно ставить логическое ударение: «наша служба и опасна, и трудна». А защита «в случае чего» не гарантирована никому.

Вынужденные перемены

Для Пермского края перестановки во властных исполнительных структурах имеют ключевое значение: здесь управление и его результаты напрямую завязаны на персоны и взаимодействие между ними.

Кабинет кроме Николая Бухвалова покинули три вице-премьера: Михаил Антонов (по экономике), Алексей Санников (по инфраструктуре) и Игорь Папков (по территориальному развитию), а также министр сельского хозяйства Олег Хараськин. Их места заняли другие члены правительства (см. «Перетасовка кадров» , «Э-У» № 10 от 10.03.08).

Довольно неожиданным для подчиненных Олега Чиркунова стало его решение в отношении главы краевого Минобразования Николая Карпушина. В окружении губернатора говорили, что Чиркунова не устраивает то, как Карпушин работает, поэтому, мол, его и отправят в отставку. Однако на пленарном заседании ЗС руководитель края с трибуны объявил, что за Карпушиным сохраняется министерский портфель. Говорят, после того, как министр образования написал заявление об увольнении, его вдруг стали уговаривать вернуться. Причина якобы заключается в том, что некие представители министерства образования РФ прямым текстом сказали: либо Карпушин остается, либо федеральное ведомство сворачивает свои проекты на территории Пермского края, поскольку не видит людей, способных адекватно его заменить.

Мифами оброс еще один руководящий пост. Принявший в начале марта бразды правления губернаторской администрацией Федор Алиев написал заявление об увольнении по собственному желанию. По неофициальной информации, ключевая причина самоотвода кроется в том, что сотрудники правоохранительных органов уличили и.о. главы администрации губернатора в предоставлении недостоверных сведений об образовании. В биографической справке Алиев указал, что окончил исторический факультет Удмуртского государственного университета, хотя, по сведениям милиционеров, он отчислен с пятого курса. Наталья Катаева, которую на мартовской пленарке краевого парламента Олег Чиркунов представил как и.о. администрации губернатора, скорее всего, призвана прикрыть тылы на тот период, пока не будет найден постоянный вариант. Самым вероятным претендентом считается первый вице-спикер ЗС Пермского края Дмитрий Скриванов. Однако, зная любовь Олега Чиркунова к неординарным ходам, можно предположить, что в конечном итоге администрацию губернатора возглавит неожиданный человек.

Прежние чиновники трудоустроены при содействии губернатора. Так, Михаил Антонов стал вице-президентом по стратегическому развитию ОАО «Уралкалий». Это еще раз говорит о том, что Чиркунов собрал сильную команду и дорожил ею как семьей. Но прежний состав был подвержен нападкам надзорных органов, что вынудило главу региона произвести перестановки.

Ротация членов правительства выглядит несколько искусственно еще и потому, что областной кабинет министров был нацелен на реализацию концепции реформирования края и новой модели управления до завершения губернаторского срока. Теперь о внедрении новой системы управления говорить явно рано.

Как организовать региональную власть

Что подвигло Пермский край к реформе управления? Олег Чиркунов утверждает, что иного варианта у региона не было:
— Конкуренция стала глобальной. Главным фактором экономики становится интеллект. Не земля или капитал, как еще совсем недавно: сегодня и того, и другого, скорее, в избытке. Именно интеллект в дефиците — люди, которые в состоянии организовать мир вокруг себя, увидеть новую идею, создать для ее реализации новые рабочие места. За этих людей идет конкуренция во всем мире. Бизнес воспринял изменение мира вокруг себя и отреагировал. Государство как институт в этом отношении не изменилось, осталось самой неорганизованной корпорацией, уступающей бизнесу во всем — эффективности, прозрачности, предсказуемости. Но внешняя среда на него давит. Территории, как и бизнес, сталкиваются с жесткой конкуренцией за население, инвестиции, туристов. Регионы начинают работать по законам конкуренции, которая уже не ограничена государственными границами. Наш исторический шанс в том, чтобы возглавить процесс перемен региональных государственных институтов. В традиционных форматах у нас мало перспектив. Мы никогда не догоним Москву, Петербург или даже Екатеринбург в существующей системе развития общества. Они геополитически более правильно расположены, у них несопоставимые с нами накопленные инвестиции. Нет смысла лидерам менять правила игры. У нас этот смысл есть. И это единственный шанс, если мы хотим быть успешными.

Таким образом, для Пермского края вопрос построения эффективной системы управления стал фактором, определяющим успех развития, успех исхода жесткой конкурентной борьбы с развитыми соседями-регионами.

Как эта модель управления создавалась? Отправной точкой построения новой системы (она получила название функционально-целевой) стало определение целей регионального развития — того «продукта», который производит региональная власть. На первом этапе, в 2004 году, основной целью было объявлено улучшение качества жизни населения: отталкиваясь от нее, можно было формулировать всю систему целей и задач. Через год выдвинуто обоснование — повышение качества жизни должно опираться на экономическое развитие. По словам заместителя директора департамента межбюджетных отношений министерства регионального развития РФ Максима Решетникова, итоговая система приоритетных направлений развития Пермского края была окончательно сформирована в 2007 году. Система включает развитие человеческого потенциала, экономики, инфраструктуры, муниципальное развитие или развитие территорий. Отдельный блок — управление государственной и муниципальной собственностью.

— Как только мы выдвинули несколько приоритетных сфер, сразу возник вопрос, какими показателями мы измеряем нашу эффективность, успех или неуспех в каждой из них. В качестве примера возьмем направление развития человеческого потенциала. Здесь произошла определенная эволюция идей. Когда все начиналось, мы ввели комплексное понимание человеческого потенциала, включающее ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, здравоохранения и другие факторы. Получилась несколько тяжеловесная система, не вполне пригодная для управления. Поэтому задачу упростили, введя единственный показатель — численность населения, — рассказывает Олег Чиркунов.
Формирование системы целей и приоритетных направлений потребовало создания центров ответственности за их достижение. За каждую из главных целей отвечает один из замов премьер-министра. Отраслевые органы власти — министерства и агентства — входят в административное подчинение одному из заместителей председателя правительства. Совокупность органов власти, достигающих одной цели и находящихся под руководством одного зама, получила название функционально-целевой блок.

Пермяки говорят о существенном преимуществе их системы управления по функционально-целевым блокам над обычной отраслевой системой управления. Однако, по мнению руководителя научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода (Москва) Ирины Стародубровской, которая возглавила аудит системы управления краем, проблема в том, что между функционально-целевыми блоками оказалась стена. Но далеко не всех целей можно достичь в рамках отдельных групп. В итоге во многом воспроизводятся все недостатки отраслевой системы управления в ее классическом варианте. 

Болевые точки

Задача аудита — разобраться, насколько оптимальны инструменты, используемые в рамках системы управления, для достижения целей, которые ставит руководство перед этой системой.

Ирина Стародубровская считает, что в регионе есть понимание необходимости политики пространственного развития, но нет единой идеологии:

— Нам представляется, что идеология в отношении муниципалитетов в значительной степени двойственна. С одной стороны, муниципалитеты рассматриваются наряду с частным бизнесом, конкурируют между собой. С другой — в системе управления Пермского края не разделяются цели, которые находятся в компетенции региональной и муниципальной власти. Казалось бы, государство должно максимально использовать либеральные нити, отсекать все функции, которые для него не характерны. Однако когда мы начинаем рассматривать роль этого государства в обществе, создается впечатление, что оно отвечает за вопросы, входящие в компетенцию муниципалитета, бизнеса, населения. В общем, практически за все.

Это очень ярко отражается в механизме целей и положений управления с ориентацией на результат. Цели социально не адаптированы. Это всего лишь представление управленческой команды о том, как должен развиваться Пермский край. Используемые показатели — это в первую очередь показатели конечного результата. Вроде бы, если система ориентирована на результат, эти показатели должны быть наиболее подходящими. Тем не менее в показателях конечного результата есть очень серьезные пороки. Во-первых, они практически не зависят от усилий власти, на них действует масса других факторов. Во-вторых, именно показатели конечных результатов в наибольшей мере поддаются корректировке: их всегда можно приспособить под соответствующие интересы. Но тогда для чего вся эта система оценок используется?

С одной стороны, это повод для суждения о том, в каком направлении двигаться, каким образом реализуется политика в крае. С другой — когда собственно содержательная часть отпадет, останется план. Так мы возвращаемся к системе мотивации 20-летней давности, когда выполнение плана было куда важнее истинных результатов. Таким образом, система, ориентированная на результат, себя разрушает. Во избежание этого необходимо изменить подходы к целеполаганию и оценке результативности. Необходимо также разделять реальные и нереальные задачи. Ставите задачу увеличения численности населения — проанализируйте, насколько это реально, тогда управленческая система будет заточена не на псевдовыполнение показателей, а на принятие конкретных мер...

Вместо подведения итогов отметим: разумеется, все, что делает реформаторская команда Олега Чиркунова может (а специалистами ранга Ирины Стародубровской — должно) быть подвергнуто конструктивной критике. Если решения о введении системы управления территорией приняты, надо попытаться избежать соблазна подменить реальные задачи и показатели на удобные для управленцев.

Но никто из здравомыслящих людей не проводит реформы из удовольствия. Перемены ведут к конфликтам, требуют больших финансовых затрат и колоссального терпения. Гораздо проще ничего не делать, переложить ответственность на следующих руководителей. Однако тогда начало процесса затянется на несколько лет. Сможет ли Чиркунов завершить реформу системы управления с новым составом правительства? Вероятно, да. Если будет соблюдено главное условие — процесс реформ и перестановок не станет целью, а лишь средством для достижения экономического роста и повышения качества жизни.  

Дополнительные материалы:

Без привилегий

Пермскому бизнесу на территории края приходится конкурировать за место под солнцем наравне с иноземцами, считает руководитель финансовой группы «Ермак» Константин Подвальный

— Активность, которая сопровождает процесс экономического и управленческого реформирования в регионе, порождает некую сумятицу: сегодня мы идем одним путем, завтра его меняем. Административный аппарат достаточно инертен, происходит запирание потоков информации, обычное оформление постановки земельного участка на кадастровый учет продолжается год. Это ненормальная ситуация: постоянное изменение требований к документам, возвраты, переделки. В результате всех реорганизаций службы сами не выдерживают поставленные ими сроки. В марте поменялось правительство — старые кадры ушли, новым нужно время, чтобы войти в курс дела. Представьте, сколько времени потеряем, пока все процессы нормализуются.

У реформы есть и плюсы: она позитивно сказалась на проведении конкурсов по земельным участкам, появилась большая открытость по отношению к бизнесу — оглашаются планы развития инфраструктуры участков. Ты действуешь в ситуации меньшего риска. Более того, например, для нашей компании, которая аккуратно выплачивает все налоги, очень существенно снижение налога на прибыль до 20%. Оставшуюся сумму мы направили на развитие.

Губернатор Олег Чиркунов не создает препятствия иноземцам. Нам приходится жить в условиях жесткой конкуренции: весь строительный комплекс отдан иногородним компаниям. Например, самый крупный участок под застройку жилого микрорайона «Ива» выиграл краснодарский «Девелопмент-Юг». Местным предприятиям пришлось объединиться в ассоциацию, чтобы хоть как-то представлять свои интересы. Иногородцы забирают не только строительство, но и производство стройматериалов. Акционеры крупных химических предприятий уже неместные — федеральные корпорации.

Мы не стремимся к особым отношения с властью, лоббированию своих проектов. Для нас лучше играть по установленным правилам и не зависеть от того, кто сидит в губернаторском кресле.

Подготовил Артем Коваленко

Оставим стратегию в покое

Пермским властям необходимо отвлечься от перестановок и сосредоточиться на решении заявленных ранее задач, считает  директор Пермского филиала по исследованию политических институтов и процессов Института философии и права УрО РАН доктор политических наук Олег Подвинцев

— Олег Борисович, на ваш взгляд, у концепции развития Пермского края есть недостатки?

— Основной недостаток стратегии губернатора Олега Чиркунова — слишком частая корректировка самой стратегии. Это выражается в постоянном изменении структуры управления, перетряхивании администрации. До последнего дня нельзя было говорить о том, что стабилизировалась собственно структура правительства, а уже снова сменился кадровый состав. Олег Чиркунов нередко действует как кризисный менеджер: ситуация, в которой нужно принимать быстрые и неожиданные действия, ему ближе. Иногда это обосновано, иногда не очень. Решения, которые он принимает, — оригинальные, но спонтанные и могут потребовать пересмотра. По стилю Чиркунов остается человеком бизнеса, хотя сейчас немного остыл в своем намерении превратить администрацию в корпорацию по управлению Пермским краем, где он — менеджер. Да, Олег Чиркунов эффективный бизнесмен и старается, чтобы политика была эффективной, не довольствуется прежними подходами и стандартами. Но бизнес и политика — разные вещи, и это понимание присутствует не всегда.

— Чем обусловлены последние изменения в краевом кабинете министров?

— Отставка вызвана необходимостью решения кадровых вопросов, прежде всего — смены главы правительства. Вопрос об уходе Николая Бухвалова был решен еще осенью прошлого года, когда прошли проверки прокуратуры. Помните некрасивую историю по поводу объявления Николая Бухвалова в розыск за неявку к следователям, когда он был в отпуске? Для бывшего премьера она ничем страшным не закончилась. Это позитивный исход, но для рядового человека. Политика устроила бы только полная реабилитация и наказание тех, кто проводил проверку. То, что Николай Бухвалов должен был покинуть пост, не вызывало сомнений, уход был отложен на период выборов, чтобы не тасовать команду до 2 марта. Назначение на его место бывшего руководителя администрации Валерия Сухих тоже было продумано заранее. Низкая явка на президентские выборы, возможно, сыграла свою роль при отставке правительства, но далеко не основную.

— Сейчас многие губернаторы обеспокоены тем, что новый президент РФ Дмитрий Медведев будет менять команду глав регионов. Как, по-вашему, стоит выстраивать отношения с федеральной властью?

— Вопрос о смене губернатора можно поднимать, если будет ясно, кто придет на его место. Среди региональных политиков нет такой популярной фигуры. Говорить о приглашении варяга бессмысленно: в Перми это может вызвать негативную реакцию. С конца 80-х годов все назначенные здесь руководители отторгались. Уход Олега Чиркунова возможен только в том случае, если будет с ним согласован. Политика для него — не дело жизни, он не только бизнесмен и государственник и вполне способен попробовать себя на разных поприщах. Вот книжку рассказов, например, написал. Чиркунов — личность самодостаточная. Для него уход с поста губернатора не станет жизненной трагедией. Но он болеет за дело, и бросать то, что сделал, ему не хочется.

— Каково отношение населения к реформам, которые проводятся в регионе?

— Сложное. С одной стороны люди отмечают стабильность ситуации, рост уровня жизни. С другой стороны — некоторые конкретные мероприятия власти, например закрытие больниц, фельдшерских пунктов в неперспективных районах в целях «оптимизации здравоохранения», вызывают негативную реакцию.

Интервью взял Артем Коваленко

Посчитаем риски

Пермский край использует популярную в 80 — 90-е годы концепцию управления New Public Management, которая позволяет опираться на методы, применяемые в частном бизнесе, утверждает руководитель научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода (Москва) Ирина Стародубровская

— Система управления в Пермском крае работает гораздо более разумно, чем в подавляющем большинстве территорий. Позитивные результаты дает проведение консервативной бюджетной политики, внедрение механизма заказа на бюджетные услуги социального характера и аутсорсинга в бюджетной сфере, четкие подходы к вопросам пространственного развития. Преимущество модели управления заключается во взаимодействии отраслевого министерства со специализированным агентством, функционирующим в рамках того же функционально-целевого блока.

Сейчас все агентства по управлению бюджетными учреждениями выведены в функционально-целевой блок управления собственностью. Серьезной нерешенной проблемой в данной сфере остается неопределенность стратегии перехода к внедрению новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе. Одна из причин — противоречивость стимулов, связанная с объединением в одном органе функций управления собственностью и учредителя бюджетных учреждений.
Отказавшись от отраслевой системы формирования структуры управления, пермяки абсолютизировали результаты этого шага. Им показалось, что они решили все проблемы, на самом деле сняли только часть вопросов. Нет такой структуры, которая могла бы уловить все внутренние взаимосвязи. Сделав первый шаг, они не сделали второй — не создали работающий механизм взаимодействия между управленческими блоками.

Наиболее проблемными, идеологически спорными, создающими наибольшие несогласованности в системе управления представляются подходы к целеполаганию и оценке результативности деятельности органов управления. Система целей во многом носит декларативный характер. При этом планируемая на среднесрочную перспективу динамика показателей результативности далеко не всегда соответствует целевой направленности заданного вектора.

Руководству края нужно видеть риски, которые существуют при использовании тех или иных инструментов: иногда кажется, что инструмент уже и есть цель. Понимая невозможность полностью преодолеть некоторые риски, нужно учиться жить с ними и как-то их минимизировать.

Подготовил Артем Коваленко