Тупая бритва Оккама

Реформа местного самоуправления

Реформа местного самоуправления позволила регионам множить сущности без необходимости —
дробить города на самостоятельные муниципалитеты без денег и реальной власти

30 октября, когда этот номер «Э-У» отправился в печать, в Челябинске начались публичные слушания по правкам в городской устав. Ключевое изменение — глава администрации назначается на два года (сейчас — на весь срок работы гордумы, пять лет). С внесением дополнений в главный городской документ в южноуральской столице финиширует очередной этап реформы местного самоуправления. В июне 2014 года региональное Заксобрание приняло решение об образовании в Челябинске внутригородских районов — самостоятельных муниципалитетов. Всего в России 67 городов с районным делением, но большинство из них противятся появлению автономных образований со своими бюджетами, депутатами и т.д.

Два новых типа МО — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район — введены законом, который президент РФ Владимир Путин подписал в мае. Регионы тогда получили право выбора механизма формирования органов власти в муниципальных образованиях. Быстрее всех это право реализовали на Южном Урале (по закону регионы должны определиться до конца ноября). Летом в Челябинске появились семь самостоятельных МО. 14 сентября избрали районных депутатов (всего их 170) — из их состава выбрали глав районов (они же председатели районных собраний), делегировали по семь человек в городскую думу (она полностью состоит из районных парламентариев). В свою очередь гордума из своего состава избрала главу города. Им, как и четыре года назад (столько действует двуглавая система управления городом — глава города плюс глава городской администрации), стал Станислав Мошаров. Вскоре с помощью конкурса определят и сити-менеджера. Велика вероятность, что и эта должность останется у прежнего ее обладателя — Сергея Давыдова. Сейчас определяется судьба остальных южноуральских муниципалитетов.

А в соседней Свердловской области идут ожесточенные дискуссии о том, как учитывать мнение жителей при проведении реформы и надо ли превращать районы в полноправные субъекты местного самоуправления. Что будет с институтом местного самоуправления (МСУ)?

Инстинкт самосохранения 

28 октября Заксобрание Свердловской области в трех чтениях приняло законопроект, который позволяет преобразовывать муниципалитеты в городские округа с внутригородскими районами («Об особенностях организации МСУ в городских округах с внутригородским делением…»). Это не значит, что Екатеринбург, Нижний Тагил и Каменск-Уральский (они названы экспертами потенциальными кандидатами на расчленение) завтра-послезавтра поделят на несколько самостоятельных МО. Документом определены критерии, согласно которым должно приниматься решение об образовании в том или ином городе так называемых районов-муниципалитетов (в каждом случае индивидуально). Например, обязательным условием является наличие не менее двух административно-территориальных единиц (районов).

За день до рассмотрения законопроекта в облдуму поступило письмо от екатеринбургских депутатов с предложением не торопиться с реформой МСУ. Под обращением поставили подписи 19 народных избранников, включая главу Екатеринбурга Евгения Ройзмана.  В нем говорится: «Такие вопросы и такие решения нуждаются во вдумчивом, взвешенном анализе сложившихся в МО особенностей и условий и в первую очередь должны основываться на мнении жителей каждого конкретного муниципалитета, их отношении к планируемым преобразованиям».

«Э-У» опросил на челябинских улицах нескольких горожан. За редким исключением о реформе никто не знает. Появление районных депутатов никого не радует, впрочем, и не огорчает. Людям все равно, кто управляет, лишь бы это было эффективно

Споры областного центра с региональными властями длятся уже полгода. Еще весной начались разговоры о «целесообразности разделения Екатеринбурга на семь управленческих единиц». Главный посыл — сделать власть ближе к людям. Городские чиновники отреагировали жестко: «Такие инициативы приведут к увеличению депутатского корпуса и бюджетных расходов, что никак не скажется на повышении эффективности представительных органов». Противников нововведений поддержали и в других городах. Градус напряжения снизился, когда в ситуацию вмешался полпред Игорь Холманских, приостановивший реформу до осени — «не надо ломать муниципалитеты через колено». Начались консультации и переговоры, но стороны своих взглядов не поменяли.

В сентябре — октябре конфликт интересов вспыхнул с новой силой. На дискуссионных площадках, организованных для поиска компромисса, представители мэрии и областных органов власти доказывали свою правоту. Так, заместитель главы администрации города Александр Высокинский на днях заявил, что изменение схемы управления городом приведет к уменьшению потока инвестиций, а председатель горизбиркома Илья Захаров призвал областных законодателей не ставить эксперименты над полуторамиллионным городом, предположив, что «даже Челябинск через пару лет вернется к прежней схеме управления». Евгений Ройзман привел в пример Геную, где «из восьми тысяч муниципалитетов хотят оставить одну тысячу из-за сложностей с управлением и нехватки денег на содержание аппарата чиновников». Мэр также постоянно напоминал оппонентам, что в Екатеринбурге уже были районные советы: «Решения затягивались, с огромным трудом 20 лет назад город собрали в единый организм, а сейчас снова откат в прошлое».

Сторонники реформы говорили об обратном: реформа нужна, а городская власть сопротивляется, потому что боится потерять влияние — это называется инстинкт самосохранения.

— У нас много проблем с местным самоуправлением, а в Екатеринбурге нет никакого местного самоуправления вовсе, — также высказался за принятие новых законов депутат Евгений Артюх (ЕР). — Кто-то слышит жителей, которые выступают против точечной застройки? Нет. Поэтому я и утверждаю, что никакого местного само­управления здесь нет и реформа необходима. Принимая эти законы, мы лишь создаем правовую основу для решения, которое может быть реализовано, а может не быть. Это и есть постепенная реформа МСУ. Например, Нью-Йорк — это пять тысяч муниципалитетов, все они нормально функционируют.

Итог — принятие областного закона, несмотря на отчаянное сопротивление города.

По словам областного депутата Нафика Фамиева (КПРФ), разработка пакета законопроектов велась без учета мнений муниципалитетов, рабочая группа не рассмотрела существующие модели развития, их недостатки, достоинства: «Зачем нужно дробить город? Федеральный закон предлагает широкую диспозицию проведения реформы МСУ и без возможности внутригородского деления».

— Никто никого не делит и делить не собирается, — заявила по итогам парламентского заседания депутат Галина Артемьева (ЕР). — Федеральный 131-й закон четко говорит, что это может быть сделано, но нигде не говорится, что должно быть сделано. Если в муниципалитете с чем-то не согласны — у них была возможность подготовить свои поправки. Десять дней прошло с момента обсуждения на комитете — за это время до канадской границы можно было добежать, а не то что поправки подготовить. И раз никаких возражений не поступило, то и оснований тормозить процесс принятия реформы нет.

Впрочем, в кулуарах активно идут разговоры, что при желании вопрос о преобразовании Екатеринбурга можно инициировать в любой момент — это могут сделать Заксобрание, облправительство или инициативная группа граждан. Однако есть одно «но». При принятии решения необходимо учесть мнение населения. Это требование федерального закона. Еще весной мэрия грозилась провести референдум, но его так и не организовали. А теперь уже поздно. 28 октября Заксобрание также приняло закон «О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области…». В документе прописаны такие форматы, как народные слушания, публичные консультации и социологические исследования (способ в каждом конкретном случае выберет губернатор, он же определит организатора и условия проведения).

Критики областного законопроекта подчеркивают, что определений этих понятий в законодательстве нет, а значит, все мероприятия можно провести кулуарно, без привлечения широких слоев населения:

В городах сегодня нужна «тонкая настройка» местного самоуправления. Резкие действия чреваты серьезным политическим обострением

— Народные слушания — это публичное собрание жителей. В Челябинске оно было весьма условным. Публичные консультации — сбор мнений жителей на официальном сайте какого-нибудь государственного органа. И здесь без труда можно получить нужный результат. Под социсследованиями авторы закона понимают просто соцопрос жителей. Тут вообще без комментариев.

Илья Захаров считает, что предлагаемые формы учета мнения населения не отвечают требованиям федерального законодательства и не гарантируют объективного результата.

Мэрия намерена провести общегородской референдум. В уставе Екатеринбурга такой пункт имеется. Однако главные городские документы должны быть приведены в соответствие с региональными, а в принятом законе о референдуме ничего не сказано.

Но даже если референдум и был бы возможен, его результаты все равно носили бы лишь рекомендательный характер.

Гарантом целостности Екатеринбурга выступил полпред Холманских. 23 октября он заявил, что реформа МСУ в Свердловской области будет проходить взвешенно и планомерно:

— Здесь спешка не нужна. Могу точно сказать — представительские органы власти до конца своих полномочий должны доработать. Любые изменения будут происходить только после этого.

Говоря о необходимости преобразований в Екатеринбурге, Холманских предложил подождать результатов реформы в Челябинской области, оценить эффективность, и уже потом перенимать опыт, если он будет положительным.

Ближе, но беднее

С момента появления в Челябинске районных депутатов (из 170 мандатов 156 достались единороссам) прошло чуть менее двух месяцев. Слишком мало, чтобы делать глобальные выводы. Промежуточный итог: районы-муниципалитеты не обладают сколько-нибудь существенной властью. У них нет своих бюджетов, а перечень полномочий до сих пор непонятен. По закону (также сказано и в проектах районных уставов, которые готовятся к публичным слушаниям), новые МО наделены тринадцатью полномочиями: от формирования бюджета и установления местных налогов до создания добровольных дружин для охраны общественного порядка. Но по факту в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ до сих пор не внесены поправки, то есть в 2015 году райсоветы будут выполнять лишь представительские функции. В лучшем случае бюджетами они обзаведутся в 2016 году. Сейчас районные депутаты, а за места развернулась нешуточная борьба между бизнес-группами (в числе депутатов много известных предпринимателей), пытаются забрать себе как можно больше полномочий, вплоть до распределения земельных участков и транспортного обслуживания. «Но все это вилами на воде писано», — признаются сами избранники.

Есть и другие сложности: город должен разграничить свои полномочия с полномочиями районов.

— Например, благоустройство находится в ведении и городского округа, и районных дум, — рассказывает Станислав Мошаров. — Нужно понять, кто чем занимается. Есть вещи, которые можно делать только на городском уровне, а есть вещи, которые абсолютно точно будут перенесены на районный уровень, поскольку на этом уровне они смогут быть выполнены более качественно.

Челябинский политолог Александр Подопригора приводит в своем блоге мнение одного из депутатов, который характеризует нынешнее состояние «удельных княжеств»:

— Из нас просто делают безответную «прокладку» между реальной властью, которая будет комфортно делить бюджет, землеотводы, парковки и стоянки — и горожанами, которые станут вымещать на нас все свое недовольство, так как мы будем ближе всего и ничего не сможем сделать для своих избирателей.

Избранники также сетуют, что им негде принимать избирателей — не хватает помещений.

— Районные депутаты будут собираться и много о чем-то говорить, ничего не решая, но вызывая гнев избирателей, а спикеры (главы райсоветов — районов) будут эти разговоры как-то модерировать, — прогнозирует Подопригора. — Челябинская реформа МСУ сделала власть ближе к народу и переводит теперь ее на самообслуживание и самоокупаемость. Едва ли народу понравится то, что он увидит не по телевизору, а совсем рядом.

Областные законодатели считают, что возникшие недочеты — это временные трудности: «Челябинск стал экспериментальной площадкой и еще не раз испытает на себе тяготы первопроходца».

Власть в крупных городах всегда связана с распределением значимых экономических ресурсов — разрешения на строительство, контроль торговли, управление энергетикой и ЖКХ, распределение и продажа многочисленных муниципальных помещений и земельных участков. В этом смысле реформа МСУ — это неизбежно передел сфер экономического влияния, жесткое столкновение интересов, и безболезненно она пройти не может

Председатель Заксобрания Челябинской области Владимир Мякуш настроен позитивно — целью реформы было приблизить власть к народу, чтобы она решала насущные проблемы, и мы это сделали: «Эта схема позволит и демократию на новый уровень поднять, и усилить вертикаль власти».

Александр Подопригора справедливо задается вопросами:

— А что до сих пор мешало успешно решать проблемы жителей своих избирательных округов? Непременно надо еще 25 депутатов — по большей части тех же собственных помощников или партнеров-предпринимателей? Ну давайте в каждом доме депутата избирать, чтоб совсем близко эта власть была… Это же просто профанация политической работы — вопрос не в том, сколько депутатов мы разведем, а в том, что эти депутаты смогут сделать.

— Многие субъекты РФ сейчас внимательно следят за опытом Челябинска, — рассказывает глава Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) Дмитрий Азаров. — Но пока больше нигде решений о преобразовании городов в самостоятельные МО не принимали. Регионы скорее сосредоточены на способах избрания глав муниципалитетов — в ходе прямых выборов или из состава городских депутатов.

Не мэр, но сити-менеджер

В большинстве территорий Урала и Западной Сибири законодатели выступают за повсеместное введение института сити-менеджеров и отмену прямых выборов мэров. Так, 23 октября Заксобрание Челябинской области в первом чтении одобрило проект закона о порядке избрания глав МО и формирования представительных органов. В городских округах отменяются прямые выборы глав. Впредь в таких городах, как Магнитогорск, Златоуст, Миасс, Озерск, Снежинск, Чебаркуль (всего в 13 из 16 МО), их будут выбирать из состава городских парламентариев. Мэры же будут возглавлять Советы депутатов. Хозяйственное управление передадут в руки сити-менеджерам, которые будут назначаться на должность по конкурсу. Комиссия по отбору претендентов на пост управленца наполовину будет состоять из представителей губернатора, остальные — из депутатского корпуса. Вице-спикер областной думы Семен Мительман считает, что «реформа позволит оградить власть от случайных людей с конъюнктурными взглядами».

Правда, во всех муниципальных районах за исключением одного (Ашинского района) законодатели сохранили прямые выборы глав. Прямые выборы сохранят и для руководителей большинства сельских поселений.

— При проведении реформы в городах и районах депутаты будут учитывать личности тех руководителей, которые возглавляют представительные органы, — заявил Мякуш. — И конечно, социально-экономическую обстановку, трения между элитами. В каждом МО есть несколько групп элит. Мы настроены на то, чтобы находить компромисс между всеми представителями элит и выдвигать того человека, которого поддержит большинство населения.

На Южном Урале двоевластие уже было реализовано в нескольких городах, в частности в Миассе, и между главами постоянно возникали конфликты. Этой осенью инициативная группа жителей предлагала вернуться к системе прямых выборов, но безрезультатно.

В Прикамье вокруг реформы МСУ развернулась настоящая борьба. В региональное Заксобрание поступило пять альтернативных законопроектов. Один из них при поддержке краевых властей подготовил Совет глав муниципалитетов, авторами других выступили разные парламентские группы. Депутаты предложили прямые выборы в городах и районах. Совет — двуглавую систему в муниципалитетах численностью населения свыше 10 тыс. человек (в поселениях с численностью жителей до 10 тыс. глава одновременно возглавляет и администрацию, и представительный орган). Самая бурная полемика развернулась вокруг законопроекта Совета глав. Представляя его, глава Пермского района Александр Кузнецов подчеркнул, что проект обсуждался на самых разных площадках, в том числе на заседании палат городских и сельских поселений, и практически везде получил одобрение. В итоге 23 октября в первом чтении был утвержден вариант Совета. Накануне в его поддержку высказывался губернатор Пермского края Виктор Басаргин. Он же раскритиковал альтернативные проекты.

За отказ от прямых выборов мэров в пользу их избрания из числа депутатов также высказались в Удмуртии (ранее здесь отказались от идеи преобразовывать Ижевск в пять самостоятельных муниципалитетов), Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Тюменской области (в Тюмени двуглавая система действует уже девять лет).

В Свердловской области законопроект, определяющий порядок выборов глав городов, в первом чтении приняли в начале октября. В Екатеринбурге сохранится так называемая модель Ройзмана, при которой глава города избирается населением, но не имеет реальных полномочий, а всем хозяйством руководит назначенный сити-менеджер. Эту схему предлагается использовать в семи городах. В 21-м МО мэров будут избирать из числа депутатов. А прямые выборы мэров-хозяйственников предлагается сохранить в 40 городах, в том числе в Нижнем Тагиле и Каменске-Уральском.

По данным ВСМС, на конец октября около половины регионов определились с моделями работы органов власти в городах. Большинство из них ничего менять не стали и лишь закрепили действующую у них систему. По словам главы экспертного совета ВСМС Вячеслава Тимченко, только пятая часть субъектов РФ изменила порядок формирования муниципальной власти:

— Либо решили главу города избирать из числа городских депутатов, либо вернулись к прямым выборам мэров. Стоит отметить, что более всего изменения коснулись поселенческого уровня, а не городских округов и муниципальных районов. Исключение — Челябинск, поделенный на районы.

Сами муниципалитеты с нетерпением ждут второй части большой реформы — финансовой. ВСМС предложил наделить органы местного самоуправления правом вводить местные налоги. Например, сборы с юрлиц и индивидуальных предпринимателей за размещение объектов торговли и досуга, сборы за использование местной символики, курортные сборы с собственников гостиниц и другие.

Сейчас Минфин РФ готовит методические рекомендации для регионов по формированию межбюджетных отношений с учетом реформы МСУ. Ожидается, что в ноябре текущего года рекомендации будут переданы представителям финорганов субъектов РФ, муниципалитетов и экспертному сообществу для ознакомления и обсуждения.

Справка Э-У: