ОПОзнание будущего

Промышленная безопасность

Ростехнадзор внедряет в отношении опасных производственных объектов (ОПО) риск-ориентированный подход, основанный на прогнозировании возможных аварий. Между тем действующими правилами промышленной безопасности, составленными эмпирическим путем, пренебрегать нельзя

C 1 января 2017 года органы государственного надзора получили право использовать «индикаторы риска нарушения обязательных требований», чтобы определять необходимость проведения внеплановых проверок и иных контрольных мероприятий на всех предприятиях. Такая возможность установлена федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и распространяется на сферу промышленной безопасности.

— Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности, и подлежат размещению в интернете, — поясняет и.о. руководителя Северо-Уральского управления Ростехнадзора Анатолий Дмитриев. — Сейчас происходит становление методики риск-ориентированного подхода. Осенью Ростехнадзор должен сформировать «Основы государственной политики в области промышленной безопасности», определяющие в том числе развитие риск-ориентированного метода, уход от сплошных проверок.

В федеральном законе содержится определение риск-ориентированного подхода. Это метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Риск-ориентированный подход направлен на прогнозирование возможных аварий. Как его введение скажется на уровне промышленной безопасности?

Неподнадзорны

Неисполнение правил безопасности - причина подавляющего большинства регистрируемых российских промышленных аварий

В части обеспечения промышленной безопасности риск-ориентированный метод внедряется в стране с 2013 года, когда законодательно было введено деление всех ОПО на классы «в зависимости от уровня потенциальной опасности на них для жизненно важных интересов личности и общества». С 1 января 2014 года контрольная и разрешительная деятельность Ростехнадзора дифференцирована с учетом степени риска и масштаба возможных последствий аварий. В зависимости от класса опасности установлена и периодичность проводимых плановых проверок: в отношении ОПО I и II классов опасности — не чаще одного раза в течение года, в отношении ОПО III класса опасности — не чаще одного раза в три года. На ОПО IV класса опасности плановые проверки не проводятся вовсе, кроме того, сняты требования по необходимости лицензирования соответствующей деятельности.

— Таким образом, большое число опасных производственных объектов вышло из-под контроля Ростехнадзора, — говорит руководитель Уральского управления Ростехнадзора Вадим Ткаченко. — Количество зарегистрированных ОПО в соответствии с изменившимися критериями сократилось почти на 111 тысяч (более чем на треть). Соответственно, существенно снизилось и число плановых проверок, проводимых в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, — на 58%. Все это позволяет говорить о том, что внедрение риск-ориентированного подхода в этой части привело, с одной стороны, к повышению эффективности контрольно-надзорных мероприятий, а с другой — к снижению административного пресса на бизнес.

Между тем сами представители Ростехнадзора неоднократно отмечали, что с 1990-х годов на российские промышленные предприятия пришли «эффективные» менеджеры с дипломами MBA, заточенные на максимальное извлечение прибыли, но плохо знакомые со спецификой работы опасных производств. Следствием этого стало снижение затрат компаний на обеспечение промышленной безопасности — сокращение соответствующих специалистов, уменьшение перечня необходимых мероприятий, экономия на противоаварийных и защитных средствах и т.д. Вывод: специфика ведения бизнеса в нашей стране пока такова, что собственников предприятий нельзя оставлять один на один с вопросами промышленной безопасности.

Длинные руки…

В настоящее время Ростехнадзор реализует следующий этап внедрения риск-ориентированного подхода — создание системы дистанционного мониторинга технологических процессов на ОПО с применением средств телеметрии и информационно-коммуникативных технологий. Главная идея системы дистанционного контроля — оперативная оценка и прогнозирование любого инцидента и принятие превентивных мер к недопущению аварий на ОПО. Инструмент — непрерывный мониторинг состояния объекта в режиме реального времени с использованием автоматизированной системы управления технологическим процессом (АСУ ТП), оперативной оценки рисков возникновения аварий, прогнозирования уровня промышленной безопасности, а также обеспечения возможности принятия эксплуатантом мер для предотвращения аварий. Другими словами, система позволяет в режиме онлайн получать все необходимые сведения, по которым можно судить о состоянии безопасности объекта. Она фиксирует любые отклонения от установленных параметров технологических процессов, следит за состоянием оборудования, а также прогнозирует предпосылки возникновения инцидентов и аварий на основе полученных данных и информирует об этом в виде предупредительных сигналов. Менеджмент предприятия на основание таких данных принимает меры по восстановлению нормального режима работы объекта, а представители Ростехнадзора и собственника оценивают их достаточность.

Планирование инспекционных мероприятий Ростехнадзора будет строиться на основании специальной методики, учитывающей факторы риска и сочетающей в себе принципы оценки уровня риска с практическим опытом для составления оптимальной программы инспектирования.

— Внедрение и использование этой программы в совокупности с информацией, которая есть у инспектора, включая класс опасности, статистику аварийности на объекте и по отрасли, данные предыдущих проверок, результаты деятельности службы производственного контроля с применением средств автоматизации, позволят организовать комплексный подход к обеспечению промышленной безопасности в Российской Федерации, — считает Вадим Ткаченко. — Тем самым государство и хозяйствующий субъект будут иметь динамическую карту рисков и оценку уровня промышленной безопасности, изменяющуюся в зависимости от состояния оборудования и применяемых технологий. Применение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности позволит существенно сократить уровень административного воздействия на бизнес без ущерба промышленной безопасности и повысить эффективность превентивных мер по предотвращению аварийных ситуаций.

Ростехнадзор не сообщает, за чей счет предполагается внедрение АСУ ТП, но в том, что это будет сделано на средства самих предприятий, эксплуатирующих ОПО, сомнений нет.

По инициативе Ростехнадзора компания ЛУКойл уже реализовала пилотный проект по внедрению системы дистанционного контроля состояния промышленной безопасности на одном из своих опасных производственных объектов — морской ледостойкой стационарной платформе им. Ю. Корчагина в северной части Каспийского моря. Оценить возможности внедрения системы планируют также на Волгоградском НПЗ, газоперерабатывающих заводах Сибура, Газпрома и других предприятиях.

— В мае Ростехнадзор показывал в действии систему дистанционного контроля председателю правительства Дмитрию Медведеву и министру энергетики Александру Новаку, — рассказывает Вадим Ткаченко. — Они говорили о необходимости внедрения системы дистанционного надзора промышленной безопасности на ОПО I класса опасности. Если на законодательном уровне будет предусмотрена возможность использования системы дистанционного контроля вместо традиционной, это станет уникальным решением мирового уровня. На внедрение системы в нефтегазовом комплексе потребуется до трех лет.

Повлечет ли внедрение инструментов риск-ориентированного подхода дополнительные расходы предприятий на обеспечение промышленной безопасности? Представители надзорного органа утверждают: наоборот, получится даже экономить.

— Если предприятие работает исправно, без сбоев, оно не нуждается в излишнем контроле. Отсюда экономия времени и, соответственно, средств — как налогоплательщиков, так и бизнеса, — уверен Вадим Ткаченко.

— При тщательном соблюдении требований промышленной безопасности, безаварийной работе, своевременном предоставлении установленной законом информации в контрольно-надзорные органы можно прогнозировать и сокращение контрольно-надзорных мероприятий, и существенное сокращение штрафных санкций в отношении добросовестных эксплуатирующих организаций, — полагает Анатолий Дмитриев.

Бизнес-сообщество пока не выразило свою позицию в отношении планируемых нововведений в сфере промышленной безопасности. Даже на «Сибур Тобольск», где проводятся эксперименты по внедрению АСУ ТП, в комментариях нам отказали.

— Изменение в системе взаимодействия нашего предприятия с инспекторами Рос­технадзора за последние два года коснулось только периодичности плановых проверок соблюдения требований промышленной безопасности, в основе которых — распределение опасных производственных объектов по классам опасности, — рассказывает старший менеджер управления охраны труда и промышленной безопасности Магнитогорского металлургического комбината Шаукат Латыпов. — В настоящее время говорить об увеличении расходов на внедрение риск-ориентированного подхода в сфере промбезопасности преждевременно — работа по обоснованию безопасности на ММК еще не проводилась из-за отсутствия методики определения рисков в металлургической промышленности. В ММК разработана и эффективно функционирует собственная система управления рисками в области промышленной безопасности. Сказать, как разрабатываемая Ростехнадзором методика будет коррелировать с нашей, пока не представляется возможным.

В компании «Мотовилихинские заводы» также отметили, что не наблюдают существенных изменений во взаимоотношениях с Ростехнадзором, будущее же пока туманно.

— Безусловно, эффективность работы Ростехнадзора с внедрением риск-ориентированного подхода повышается. Для поднадзорных предприятий изменения будут заметны только в случае реального снижения частоты проверок со стороны контрольно-надзорных органов, — считает замначальника отдела охраны труда, промбезопасности и экологии «Мотовилихинских заводов» Сергей Банин. — Есть вероятность, что расходы на приобретение, внедрение и сопровождение программного обеспечения для предусматриваемой комплексной системы информатизации будут возложены на поднадзорные организации. Даже при долевом участии это довольно значительные суммы, особенно на стартовом этапе. Кроме того, увеличатся расходы по защите дополнительно возникшего объема информации от несанкционированного доступа.

…И короткая память

Независимые эксперты в сфере промышленной безопасности призывают к крайне осторожным шагам на пути внедрения риск-ориентированного метода.

Во-первых, бизнес идет по пути наименьшего сопротивления.

— Основной посыл риск-ориентированного подхода в том, что чем опаснее производственный объект, тем чаще и детальнее на нем осуществляется федеральный государственный надзор.  И к нам стали обращаться представители предприятий с просьбами о том, чтобы помочь перевести ОПО из третьего в четвертый класс опасности, чтобы Ростехнадзор не проводил проверки, не выдавал предписания и не выписывал штрафы, — рассказывает директор консультационно-экспертной организации «Экспертиза» (Екатеринбург) Владимир Худорожков. — Если оставлять объект в третьем классе, руководителю предприятия придется выполнять различные требования промышленной безопасности, а если перевести его в четвертый класс, то про этот объект можно забыть. Это не побуждает промышленников к модернизации производства. А при отсутствии производственного контроля со временем может повыситься риск отказа оборудования и возникновения аварий. Хотя делать выводы пока рано, риск-ориентированный подход можно проанализировать только года через три.

Во-вторых, вследствие значительного разнообразия возможных причин аварий на ОПО, сценариев их протекания и спектра возможных последствий промышленных аварий установление абсолютно одинаковых для всех ОПО критериев допустимого риска аварии не представляется возможным как по методическим, так и по этическим соображениям, считает заведующий отделом количественной оценки риска Научно-технического центра исследований проблем промышленной безопасности Александр Гражданкин (Москва):

— Допустимый риск аварии должен обосновываться для каждого отдельного случая отступления от федеральных норм и правил (ФНП) в области промышленной безопасности в конкретном обосновании безопасности ОПО не произвольно, а по установленной методике. Ответственность за выбор критерия допустимого риска аварии лежит на заказчике и разработчике обоснования безопасности ОПО и экспертизе промышленной безопасности по данному документу. Обоснование безопасности ОПО — это не безответственная «индульгенция» от требований ФНП с помощью так называемых «расчетов рисков», а стимул к безопасной модернизации отечественной промышленности. Обоснование безопасности невозможно без разработки и внедрения компенсирующих мероприятий, преимущественно инновационного характера.

В-третьих, самый грубый анализ известных опасностей аварий на ОПО указывает на предпочтительность исполнения действующих правил безопасности, полученных эмпирическим путем из трагического опыта прошлых промышленных аварий, утверждает эксперт:

— Исполнение правил безопасности давало и дает удовлетворительные результаты по безопасному функционированию наблюдаемых ОПО. Неисполнение этих правил — причина подавляющего большинства регистрируемых российских промышленных аварий (смотри государственные отчеты Ростехнадзора). Причины неисполнения могут быть разные — от социально-психологических до технико-экономических. Фонд знаний, содержащихся в правилах безопасности (включая качественные признаки и количественные индикаторы), невозможно подменить результатами анализа опасностей и количественной оценки риска. Первые упорядочивают прошлое и предупреждают известные неудачи в настоящем, а вторые ищут угрозы в будущем. Приемлемый риск аварии не может служить единственным критерием безопасности объекта.

Сравнение побочно полученных оценок риска с их «приемлемыми уровнями» находится вне задач риск-ориентированного подхода, указывает Александр Гражданкин. В лучшем случае фактическая безопасность ОПО не изменится, но скорее опасности в ближайшем будущем возрастут из-за получения в настоящем «риск-индульгенций» за эрозию действующих правил безопасности  — через смягчение, отступление и невыполнение к нарушению.
 
Широкое использование анализа опасностей и количественной оценки риска аварий показало продуктивность для априорного поиска «узких мест» на ОПО, которые упускаются действующими требованиями безопасности в силу их апостериорного характера. Повысить безопасность эксплуатации ОПО может совместное применение «детерминистских» правил безопасности и «вероятностных» рекомендаций из анализа опасностей, итожит эксперт.

Риск-ориентированный подход в сфере промышленной безопасности должен стать не заменой, а дополнением к традиционной системе государственного надзора. Внедрение его основных элементов необходимо сопровождать широкой дискуссией с привлечением бизнес-сообщества, специалистов в области промбезопасности и представителей территорий, где расположены ОПО чрезвычайно высокой опасности.

Дополнительные материалы: