Манифест стратега

Региональные стратегии

Чего не хватает действующим долгосрочным планам развития регионов и городов

В книге Homo Deus Юваль Ной Харари утверждает: ко второй половине XX века человечество сумело добиться, казалось бы, невозможного и обуздать голод, мор и войну. Но на смену этим вызовам пришла новая, еще более суровая триада — достижение бессмертия, счастья и божественности.

 Глобально спорить с этим утверждением совершенно невозможно. Доля жителей планеты, скончавшихся от недоедания, сегодня близка к нулю. О чуме, оспе или испанке, выкосивших когда-то десятки миллионов человек, уже никто не вспоминает. А все заболевания, обладающие пандемическим потенциалом (атипичная пневмония, птичий, свиной и любой другой мутировавший грипп, Эбола), довольно успешно купируются. Дискуссия о войне мгновенно теряет смысл, как только осознаешь, что число людей, наложивших на себя руки, зримо превышает количество погибших в результате насилия. 

В то же время человечество проводит все больше экспериментов с регенерацией тканей и выращиванием органов, придумывает новые антидепрессанты, инвестирует огромные средства в геномику, био­информатику, робототехнику и искусственный интеллект.

В планетарном масштабе логика железная. Но на локальном уровне она срабатывает далеко не всегда: Ближний Восток продолжает жить в постоянном ожидании большой войны, а голод в Центральной Африке все еще одна из главных проблем. Ужас России заключается в том, что перед большинством ее регионов и городов стоят одновременно все шесть вызовов. За подтверждением этого тезиса далеко ходить не нужно, достаточно перечитать цели из 204-го президентского указа: уменьшение бедности в два раза — это про голод; увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет — во многом про мор; улучшение жилищных условий 5 млн семей ежегодно — про счастье. А ускорение цифровизации и технологического развития — в том числе про создание киборгов и нейросетей, то есть про божественность.

Считается, что главным ответом на вызовы по крайней мере в шестилетней перспективе должны стать национальные, федеральные и региональные проекты. Но, полагаем, что их одних не хватит. Нужна смена парадигмы долгосрочного планирования.

Что не так с планами

В нынешнем стратегировании, на наш взгляд, есть пять коварных фетишей. Первый — строгое движение сверху вниз. Целеполагание в нашей стране сначала формируется на уровне федерации, потом переносится на субъекты и муниципалитеты. Зачастую это заканчивается слепым копированием подходов, установок и задач без какого-либо учета специфики территории. Если в России люди должны жить до 78, тот же показатель нужно установить для условного Норильска, Читы или любого другого города с объективно плохой экологией; если вся страна наращивает расходы на цифру в три раза, то почему бы не вменить это каждому муниципальному району; если же мы решили снизить бедность в два раза, значит, в те же два раза ее обязаны снизить и относительно успешный Татарстан, и депрессивная Курганская область. 

Чем обусловлена такая «уравниловка», понятно. В условиях чрезмерной централизации управления самостоятельность и особость являются вредными и даже опасными качествами. Тот, кто их демонстрирует, обычно остается в проигрыше. Но система должна измениться. И так думаем не только мы.

 — Задача экономического роста возвращает в повестку дня вопрос о частичной децентрализации бюджетной политики, передаче доходных и расходных полномочий на уровень регионов и городов, — рассуждал на XX апрельской конференции НИУ ВШЭ председатель правления банка «Открытие» Михаил Задорнов. — Да, распоряжаться деньгами умеют не все (ряд громких процессов над губернаторами тому доказательство). Но в то же время перед нашими глазами есть опыт Тюменской области, Югры, Ямала, Якутии, Сахалина, которые имели возможность обеспечивать муниципалитеты нормальными доходами и в результате по многим показателям опередили другие территории РФ.

Следующий фетиш — целевые показатели. Обычно они формируются двумя путями: либо с помощью разной степени изощренности матмоделей, основанных на ретроспективных данных, либо по принципу «потому что так надо» (или различных его модификаций вроде «догнать Португалию»). И второй подход при всей его эксцентричности ничем не хуже первого. Просто потому, что в условиях российской неопределенности строить сколь-либо конкретные планы больше чем на два года не имеет смысла. Примерно той же точки зрения придерживаются видные деятели экономической науки.

— В течение пяти или десяти лет гарантированно появятся существенные и неизвестные нам сегодня факторы, которые кардинально изменят ситуацию, — говорит ректор РАНХиГС Владимир Мау. — В этом плане единственная выполняемая стратегия — по выходу из тяжелейшего экономического кризиса. У нас такая была. В 1992 году.

— В условиях, когда срок жизни технологий (одного из базовых направлений инвестиций) составляет пять лет, создавать программу с конкретными показателями до 2030-го или 2035 года есть некоторый экономический романтизм, — вторит ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов. — Но это не значит, что у нас не должно быть стратегического видения резервов и источников развития на следующие 20 или 30 лет. Если мы им пренебрегаем, то совершаем еще большую ошибку, нежели при попытке детального долгосрочного планирования. 

Третий фетиш, тесно связанный со вторым, — измерения успеха лишь «объективными» показателями. О том, что они в России затмевают качественные и уж тем более ценностные, эксперты говорят давно. Но это практически ни к чему не приводит. Мы по-прежнему делим жилой фонд, ВРП или ВВП на людей и считаем это одним из лучших мерил благополучия, у нас по-прежнему самый низкий уровень бедности (7,4%) фиксируется среди пенсионеров.  

Мы не призываем отказаться от объективных величин и, например, перейти от валового внутреннего продукта к индексу счастья или от реального располагаемого дохода к восприятию граждан уровня собственного благосостояния. Однако субъективная составляющая должна стать полновесным, не дискриминируемым элементом стратпланирования и целеполагания.

Четвертый фетиш современного долгосрочного планирования — рост во что бы то ни стало. Подавляющее большинство стратегий, когда-либо попадавших нам в руки, постулируют: капитал территории будет непрерывно увеличиваться. И не важно, что никаких явных (да и скрытых) предпосылок для этого нет. Этот странный оптимизм, очевидно, замешан на страхе показаться хуже других или получить нагоняй сверху, на непонимании, как можно развиваться, если не растешь.

Наконец, пятый фетиш — структура. Подавляющее большинство городских и региональных стратегий выглядят очень похоже: одна цель (как правило, повышение качества жизни граждан), три или четыре приоритета (социальное, экономическое, пространственное развитие, эффективное управление), пара десятков традиционных направлений, в том числе инновационное образование и такое же здравоохранение, культура, спорт, формирование комфортной среды и эффективной системы транспортного обеспечения. Непременно есть что-то про доступное жилье, промышленность, потреб­рынок, малое предпринимательство и с недавних пор — про цифровизацию.

Во многом такая конструкция обусловлена давно определенными полномочиями тех или иных комитетов, департаментов, министерств. Брать на себя чужую ношу мало кто жаждет. А налаживать межведомственное взаимодействие — слишком хлопотно. При этом наблюдается довольно четкая корреляция — чем меньше территория, тем ниже уровень креативности.

Но давайте взглянем, например, на Канаду. Небольшой (12 тыс. жителей) и некогда умиравший город Труро. В его стратегии система целеполагания состоит из 13 элементов, каждый из которых — сплошной «межвед». Это становится очевидным уже по формулировкам: ответственность за воздух, воду и землю, локализованная, щедрая и зеленая экономика, связанное, открытое и разнообразное сообщество.

Справедливости ради заметим, что на национальном уровне определенные шаги в сторону нового структурирования сделаны. Чего стоит хотя бы проект по демографии, на который, полагаем, придется работать чуть ли не всему правительству. 

Реализация перечисленных фетишей любую стратегию превращает в формально соответствующий ФЗ-172 отчетный документ. Пользы от такого — почти никакой.

Какова альтернатива? Планирование, стоящее на платформе критически важных исследований и предполагающее включенность жителей в создание картины будущего. 

Константа разности

Начнем с платформы. На наш взгляд, зиждиться она должна на одном чрезвычайно важном принципе — неодинаковости. Пространства внутри региона, муниципального района, да даже города не равны — по качеству инфраструктуры и среды, по зарплатам, размеру экономики и инвестиций, по возможности реализации человеческого потенциала.

Возьмем Свердловскую область, для которой в 2015 году АЦ «Эксперт» разрабатывал стратегию, а в 2018-м готовил обоснование для новой схемы территориального планирования. Львиная доля мощи региона ожидаемо сосредоточена в Екатеринбургской агломерации: это три четверти розничной торговли и общественного питания, почти две трети отгрузки и инвестиций, 80% вводимого многоквартирного жилья. Зарабатывают здесь в среднем 45 — 46 тыс. рублей в месяц. В то же время, например, в удаленных малых поселках вроде Шали, Таборов, Тугулыма люди получают в два раза меньше. Чтобы разница в развитии территорий была еще более очевидной, мы разработали показатель экономического эффекта, соотносящего размер генерируемой в муниципалитете экономики с затратами на его содержание. В итоге мы отчетливо увидели доноров (и среди них оказались не только Екатеринбург и Нижний Тагил) и тех, кто сидит в минусе без каких-либо шансов выйти на самообеспечение.

Развивать под копирку территории, кардинально отличающиеся по стартовой позиции и потенциалу, не слишком разумно. И методы, актуальные для одних, никоим образом не релевантны для вторых. Мы уверены, что стратегически нужна модель, предполагающая дифференцированный подход. Например, в малых (по размеру экономики и числу жителей) городах с низким потенциалом можно поддерживать местные бизнес-инициативы и проекты в сфере АПК, делать упор на локальные бренды и идентичность, заниматься оптимизацией городской инфраструктуры, реализовывать модель компактного пространственного развития, повышать качество среднего образования и здравоохранения за счет внедрения дистанционных сервисов.

Акцентируем внимание на том, что в политике управляемого сжатия для территории со средним и низким потенциалом нет ничего криминального. Пора признаться себе, что в следующие 15 — 20 лет люди из относительно слабых муниципалитетов все равно будут уезжать. Сверхзадача на эту перспективу — попытаться бегство замедлить.

В то же время в крупнейших экономически и социально развитых территориях (агломерациях) все шансы «сработать» имеют инвестиции в реализацию человеческого потенциала, высшее образование, здравоохранение, повышение качества городской среды и мобильности, выведение из тени арендного рынка. 

Ода экзистенциальности

Теперь о сущности платформы. В наиболее полном виде реализовать ее нам удалось в 2016-м, в рамках разработки стратегического плана развития города Тольятти.

Итоговый документ базировался на выводах четырех самостоятельных исследований. Первое было нацелено на поиск рынков и звеньев производственных цепочек, интересных как для работающих в городе компаний, так и для потенциальных внешних инвесторов.

Помимо официальной статистики, мы проанализировали данные о грузовых перевозках в границах и за пределами Приволжского федерального округа, исследовали импорт, госзакупки, оценили возможности рынка труда, энергетической инфраструктуры, просчитали транспортно-логистические затраты, изучили патентный и наукометрический ландшафт для определения зон конкурентоспособности в научно-технологической сфере.

Кабинетная работа была усилена опросом, в рамках которого были взяты десятки глубинных интервью с собственниками и управляющими среднего и крупного бизнеса (в том числе с тогдашним руководителем АвтоВАЗа Бу Андерссоном), представителями местной и региональной власти, ректорами вузов, общественниками.

Второе исследование фокусировалось на создании концепции общественных пространств. Анализ граддокументации здесь сочетался с организацией многочисленных проектных групп с жителями и формированием «тепловых карт» на основе геоданных мобильных операторов.

Третье исследование предполагало изучение самоощущения жителей, выявление их отношения к процессам, происходящим в Тольятти. Что мы тогда выяснили? Например, что 96% трудоустроенных горожан имеют в разной степени оформленное желание поменять работу, но 62% при этом убеждены: менять ее не на что. Чуть больше половины занятых в возрасте до 35 лет готовы были уехать, если бы им в Самаре или любом другом относительно близком населенном пункте сделали хорошее предложение. В значительной массе тольяттинцы (59%) в 2016-м причисляли себя к категории тех, кому доходы позволяют приобретать продукты питания и одежду, но на что-то более крупное — мебель, бытовую технику, автомобиль или недвижимость — средств им уже не хватало. И здесь возникли разрывы между официальными, фиксируемыми статистикой данными и реальными, в том числе субъективными оценками людей. Субъективные оценки были заметно более негативными, чем цифры.

С помощью опроса мы выявили и ряд не столь уж очевидных проблем в жилищной, социальной, пространственной политике, но главное сформировали «народную» SWOT-матрицу.

И, наконец, четвертым, и, пожалуй, самым необычным исследованием стала «раскодировка» Тольятти. Она подразумевала семиотический анализ городской и коммуникационной среды, изучение социальных медиа, а также проведение экспресс-интервью и двух длительных рабочих сессий с жителями.    

«Раскодировка» показала, что в тот момент тольяттинцы переживали драму потери опоры в виде АвтоВАЗа. По их мнению, город, некогда динамично развивавшийся, «умирал». Большинство позитивных ассоциаций остались в прошлом (и все они связаны с одним предприятием). 

Но события, происходившие на заводе, не повергали большинство горожан в уныние, им не были присущи чувства бессилия, апатии и обиды. Вместо них — энергия досады и раздражения, которая реализовывалась преимущественно в стратегиях выживания. Вместе с тем тольяттинцы верили (и, надеемся, до сих пор верят) в свои силы, охотно воспринимали все новое и готовы были самостоятельно заниматься улучшением своего положения (они позитивно воспринимали идею необходимости личных усилий для повышения благосостояния). 

Был и еще ряд любопытных наблюдений: что главный источник гордости для жителей — природа, а вовсе не город, что у Тольятти нет никакого центра, что людям очень бы хотелось взаимодействовать с местным «морем» (то есть Волгой), но сделать они этого не могут, что общественные пространства им заменяют торговые центры.

В итоге мы получили законченную картину городского бытия, основанную не только и не столько на цифрах, сколько на ощущениях и чаяниях людей, тех, ради которых в конечном счете и должна существовать любая территория. Это позволило нам (и городским властям) начать мыслить на качественно новом уровне.

Институт соучастия

Допустим, платформа готова (на самом деле формируется она не более чем в двадцати случаях из ста). Что дальше? Типичные упражнения: SWOT, прогноз основных показателей, определение ключевых вызовов и разрывов, формулировка целей и задач, крупных проектов и инициатив, способных «расшить» важнейшие проблемы, но главное — итерационное обсуждение документа со всеми заинтересованными сторонами и выработка политики согласованных действий. 

События, произошедшие в Екатеринбурге в середине мая, когда несколько тысяч человек в течение недели выходили защищать от застройки сквер, показали, что запрос граждан на участие в управлении растет. Нам этот тренд кажется исключительно позитивным. Мы всегда считали общественную дискуссию (именно дискуссию, а не слушания в их нынешнем формате) одним из важнейших элементов долгосрочного планирования. Причем размер или густонаселенность территории здесь никакой роли не играет. Потому данный подход мы использовали, например, и при создании концепции экономического развития миллионной Уфы, и при написании стратегии 45-тысячного Нефтеюганского района.

Помимо получения обратной связи, у общественной дискуссии есть как минимум два положительных эффекта. Первый — легитимизация документа. Работающая стратегия — не та, что на бумаге, а та, что в головах. И если жители района, города или региона не принимают или не понимают ее посылы, ничего хорошего не выйдет.

Масштабное обсуждение позволяет вовлечь в планирование лидеров мнений, сделать их соучастниками процесса. А это, в конечном счете, порождает взаимное доверие. Сегодня с ним в России туго. Еще в 2010 году французские экономисты Янн Алжан и Пьер Каю провели прелюбопытный мысленный эксперимент. Они сделали расчет, каким был бы ВВП на душу населения европейских стран, если бы уровень доверия в них был аналогичен шведскому. По их оценке, экономика Великобритании тогда бы приросла на 7%, Германии — на 9%, Чехии — на 27%, а России — разом на 69%. Потенциал снятия трансакционных издержек очевиден.

Второй положительный эффект заключается в прямом столкновении разнородных потребителей территориальных сервисов. Пенсионеры должны пусть не понять, но хотя бы увидеть миллениалов, люди с относительно высоким достатком — услышать тех, кто зарабатывает мало, автомобилисты — осознать, что в мире есть еще и пешеходы, а велосипедисты — обнаружить мам с колясками.

Качественно организованная дискуссия вокруг формирования стратегии развития региона — большая редкость. Часто все ограничивается формальными процедурами, в лучшем случае с информированием населения в предвыборный период. На этом фоне выделяются некоторые проекты разработки стратегий развития (Татарстан-2030, Свердловская область-2030), но в целом этот важнейший ресурс и возможность не используются, или используются очень слабо.

Мы убеждены: хорошо подготовленная исследовательская платформа вкупе с грамотной работой со стейкхолдерами способны помочь властям избежать массы рисков стратегического планирования и в конечном итоге кардинально повысить качество управления развитием территорий.