Проект согласования стратегий, тактик и практик
Региональные стратегии
Перспектива российских регионов: инвестиций нет, но расти надо. Инструменты — агломерационный эффект, человеческий капитал, улучшение госуправления. Рисков очень много, взрывного успеха не достичь. Но другой дороги нет
- Успешные решения всегда локальны, но тщательный анализ факторов успеха отдельных регионов позволяет эти решения отчасти суммировать, отчасти масштабировать, а в пределе — задать новую траекторию развития для всей страны, — заявил ректор УрФУ Виктор Кокшаров на открытии в резиденции губернатора Свердловской области традиционной, двенадцатой по счету международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен» (организована аналитическим центром «Эксперт», журналом «Эксперт_Урал» и Уральским федеральным университетом; см. также «На стратегическое чудо уповаем»).
— Мы разработали ряд сценариев развития РФ до 2035 года. Во всех в ближайшей перспективе страна существенно отстает в темпах роста от группы развивающихся стран, а в некоторых случаях и от мировой экономики. За исключением последней части прогнозного периода, 2031 — 2035 годов. Тогда, как мы предполагаем, многие из существующих сейчас ограничений роста российской экономики будут преодолены, — предложил стратегическое видение общефедерального будущего заведующий отделом экономической теории ИМЭМО РАН Сергей Афонцев.
Сценарии ускоренного развития возможны, они разные, но в любом случае Россия должна выходить на темпы роста свыше 5%, в идеале 5,3 — 5,7% в год, значится в стратегическом прогнозе ИМЭМО.
— Первыми на кризис отреагировали инвестиции — самый дорогой и все более ценный нынче ресурс: спад вложений в основной капитал за три года кризиса в среднем по стране составил в реальном выражении 12%. Тех, кто не потерял, совсем немного: Москва и Питер — крупнейшие федеральные города центра агломерации; Ханты, Ямал и прилегающая к ним Тюменская область — регионы добычи нефти и газа; новый регион добычи — Якутия. Как-то держатся Татарстан и Башкортостан. А где же наша обрабатывающая промышленность? Смотрим, например, на Урал: Свердловская область — минус 20%, Челябинская — минус 29%, у пермяков — минус 27%. Бывает еще хуже: спад в прекрасно индустриально диверсифицированной Нижегородской области — минус 38%. То есть межрегиональное неравенство по инвестициям начало резко возрастать, потому что инвестор на этот кризис ответил однозначно: теперь буду вкладывать только туда, где есть абсолютно явные конкурентные преимущества, — указывает на тренд директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
По ее мнению, таких преимуществ у нас два: сырьевая обеспеченность и агломерационный эффект. Со вторым — явные проблемы: очевиден суперагломерационный эффект в Москве и Московской области, что-то работает в Санкт-Петербурге, но и без того скромная роль остальных 11 городов-миллионников в экономике страны падает. И если мы хотим расти за счет городов, то есть развития человеческого потенциала, нам нужно возвращаться к федерализму. «Что у нас квазифедерализм, давно никто не спорит. Все, что сейчас может сделать регион — брать под козырек и отчитываться: как о зарплатах, указах, так и об инновационных проектах. Понятно, что вертикаль, с точки зрения лиц, принимающих решения, удобная штука, только помните правило институциональной экономики: в жестких иерархизированных системах всегда начинает работать оппортунизм исполнителя — он найдет возможность отчитаться так, как требуется. С агломерационной экономикой так нельзя. Человеческий капитал концентрируется в городах, а в крупных городах собираются люди с самым высоким потенциалом, с запросом на то, чтоб их образ жизни был лучше», — подытоживает профессор Зубаревич.
Учебная агломерация
Как развивать регион, опираясь на человеческий потенциал, рассказывает Алексей Овакимян, старший партнер аудиторско-консалтинговой группы «Авуар», которая разработала новую стратегию развития Челябинской области.
 Алексей Овакимян:Рисковать нужно, к тому же мы просто предлагаем грамотно вложить бюджетные деньги в систему подготовки кадров — ничего в этом удивительного нет» |
— Прозвучало, что мы должны стремиться к 6-процентному экономическому росту. А у нас, как у многих других регионов, нет ни собственных денег, ни лоббистских возможностей на федеральном уровне. Поэтому мы взяли за основу производительность труда: если целенаправленно сокращать разницу между среднеевропейской производительностью 3,5 млн рублей на человека в год и 710 тысячами у нас — это, наверное, может обеспечить ожидаемые в стратегии 5,8% среднегодового экономического роста. Расти производительность труда может двумя путями — через инвестиции и качество трудовых ресурсов. По инвестициям Челябинская область в лучшую сторону не выделяется, поэтому начинать надо с мозгов. Мы сделали ставку на проект «Кадры мирового уровня». У нас есть отрасли традиционной экономики, которые мы считаем жизнеспособными и перспективными: металлургия и обработка металлов. Это первая группа. Вторая — новые отрасли, совместимые с нашими базовыми: робототехника, радиоактивные материалы, новые материалы, а также все, что связано с атомной промышленностью, например, радиоядерная медицина, которая уже сегодня конкурентоспособна на мировом уровне. Третий блок отраслей — сервисная экономика, то, что можно продавать за пределы региона через интернет, брать на аутсорсинг посредством информационных технологий, инжиниринг, логистический сектор
и др. Этот блок очень важен: может, он и не станет драйвером развития, зато будет хорошо абсорбировать высвобождающиеся в процессе повышения производительности труда квалифицированные кадры других отраслей. По этим блокам мы определяем учебные и научные заведения, которые будут выступать нашими центрами, затем находим мировых лидеров, тех, кто в этих технологиях лучше всех на сегодня. Рабочую схему видим так: мировой вуз — региональный вуз/центр — региональный работодатель плюс некий региональный акселератор этого процесса (центр кластерных компетенций). Важно, что на региональном уровне это не только высшие, но и средние специальные учебные учреждения: в базовых отраслях у нас дефицит специалистов-выпускников средних учебных учреждений. Вопрос — как обеспечить условия, чтобы эти новые специалисты сразу не уехали из Челябинской области. Вся вторая часть стратегии связана как раз с ответом на него: культура, инфраструктура, транспортное развитие, развитие городов — большой, денежно емкий блок, который позволит человеку чувствовать себя в Челябинске комфортно.
Директор по экономической политике НИУ ВШЭ Юрий Симачев предостерегает:
— При всей важности показателя производительности труда, к нему надо относиться очень осторожно: он может приводить к проблемам, связанным с благосостоянием. У нас очевидна проблема скрытой безработицы, поэтому при форсировании роста производительности труда высока вероятность вывода этих людей. Второе — это связь университетов и бизнеса. Принципиально важный момент: цикл подготовки специалиста длинный, а опережающий спрос всегда плохо структурирован. Как сориентировать университет на опережающий спрос? И последнее — люди. Важно ориентироваться не только на то, как зацепить их после обучения (пусть поедут, посмотрят жизнь), но как на следующих этапах их личного и профессионального роста возбудить интерес и дать возможность возвращения в регион.
Риск предлагаемой схемы понятен, но если в стратегии будет заложено что-то сверх возможностей, это хорошо, считает директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов: Челябинской области нужна здоровая амбициозность, сейчас она как будто в тени — вне медиапространства, вне понимания инвесторов. Кроме того, если Челябинск не договорится со Свердловской областью, это будет большой проигрыш и для регионов, и для страны в целом. Конкуренция, в том числе за кадры, на Урале должна стать не тормозом, а драйвером развития.
 Владимир Климанов:Кто разрабатывает сейчас стратегии и разного рода документы, не увлекайтесь бесконечными экспертизами и согласованиями — нужно принимать решения и воплощать их» |
Семь шагов на Марс
Однако серьезного роста без инвестиций не бывает. Механизмы привлечения вложений в региональную экономику раскрывает Ольга Простнева, директор департамента экономики Тюменской области, признанного лидера в этом деле.
— За последние десять лет объем инвестиций в Тюменскую область увеличился практически в три раза: с 87 млрд рублей в 2006 году до 260 миллиардов в 2016 году. По темпам роста промышленности в течение девяти лет мы на первом месте в стране. Хотя в десятилетнем периоде опустились на второе место: по понятным причинам нас обогнала Сахалинская область. Развивается обрабатывающий сектор: наши основные инвестиции идут не в сферу добычи, а сюда, в результате объем этого сектора вырос втрое. Серьезно снизилась бюджетная зависимость региона. При этом мы понимаем, что 2018-й станет пиковым по инвестиционному приросту — это связано с циклами проекта Запсибнефтехима и всей Тобольской промышленной площадки; потом мы прогнозируем, что инвестиции будут значительно снижаться.
Достичь таких показателей и с уверенностью смотреть в будущее позволила наша формализованная система «Семь шагов работы с инвесторами». Первый — проектное взаимодействие всех участников инвестиционного процесса. В Тюменской области давно действует соглашение между органами власти исполнительной и территориальными представительствами органов федеральных, ресурсоснабжающими организациями, органами местного самоуправления (проекты реализуются на территории муниципалитетов). Сформирован реестр инвестиционных проектов, он открыт для всех. На сегодняшний день в нем 500 проектов совокупным объемом в 1 трлн 600 млрд рублей. Отсюда логичен второй шаг — формализация регламента сопровождения: мы предельно четко прописали, что, кто и в какие сроки выполняет. Ну и третий — включаем в совет по улучшению инвестиционного климата всех, кто участвует в инвестиционной деятельности, кто принимает решения, так или иначе формирует результаты инвестиционного рейтинга региона. Четвертый шаг — мониторинг системы сопровождения инвестиционных проектов. Мы организовали процесс с привлечением независимых общественных организаций, «Деловой России», «Опоры России». Здесь применяются технологии тайного покупателя, потому что зачастую руководители декларируют одну позицию, а когда человек обращается к конкретному специалисту, отношение возникает другое. Мы считаем очень важным, что результатом этой работы стало не наказание, а обучение специалистов в области клиентоориентированности, оно организовано при участии правительства региона и проводится на постоянной основе.
Пятый шаг — формирование проектных команд, которые будут работать в конкретном муниципальном образовании. В эти команды включены представители департамента инвестиционной политики, инвестиционного агентства и органов местного самоуправления (руководители администраций муниципальных образований, заместители по ключевым вопросам, а если требуется, то и конкретные муниципальные специалисты). Такая связка с одной стороны придает инвестиционным проектам масштабность, с другой — приземляет их на конкретную территорию и позволяет решать конкретные вопросы. Шестой шаг — это совместная разработка перспективных планов развития экономики муниципальных образований, то есть снова привязка инвестиционных проектов к конкретным площадкам.
Последний седьмой шаг — введение показателей эффективности работы администраций муниципальных образований, контроль и мониторинг той системы, которую мы выстроили. Это оценка по пяти группам показателей (подчеркну, что очень важным показателем в этом рейтинге является оценка предпринимательским сообществом деятельности администрации), которая в итоге формализуется в рейтинг муниципальных образований. По итогам этого рейтинга первые десять муниципальных образований получают материальное вознаграждение. Кроме того хочу добавить, что с целью стимулирования органов местного самоуправления 100% собранного НДФЛ поступает в муниципальные бюджеты по всем территориям.
Последний тезис взволновал аудиторию более прочих. Заместитель главы администрации Березовского городского округа Сергей Белых: «Если 100% НДФЛ остается муниципалитетам — это само по себе уже достаточная для муниципалитетов мотивация к первоочередному наращиванию инвестиционной деятельности». эксперт по развитию малого и среднего бизнеса Александр Трахтенберг: «По сравнению со Свердловской областью это как Марс. Если у нас сделать пусть не 100%, а хотя бы 50%, любой муниципальный округ будет из штанов выпрыгивать в поисках инвесторов». Для десяти муниципалитетов-лидеров в Тюменской области предусмотрены еще и бюджетные гранты, добавляет Ольга Простнева.
— Мне показался очень важным вот какой посыл: не наказание, а обучение для сотрудников, — уходит от бюджетно-налоговой темы Юрий Симачев. — Мы часто говорим про инновационную экосистему, но за кучей красивых слов редко видим самый главный момент — ориентацию на сохранение человеческого капитала в случае неудачи. Нынче человеческий капитал очень дорог в бизнесе, но не менее дорог он и в системе госуправления.
Навигатор в компромиссное будущее
Еще в октябре 2016 года одной из главных тем на Сочинском экономическом форуме стало внедрение проектного метода в управлении страной. Тогда премьер-министр РФ Дмитрий Медведев поручил открыть проектные офисы в органах госуправления, заявив, что они должны проникнуть во все ткани государственного механизма. А текущую структуру власти председатель правительства назвал неповоротливой. С тех пор внедрение проектного подхода превратилось едва ли не в полномасштабную реформу государственного управления.
— У нас за последнее время госслужба в общем не менялась. Да, проведена административная реформа, итоги ее разные, но как такового реформирования не произошло, — рассуждает заместитель руководителя администрации губернатора Свердловской области Евгений Гурарий. — Еще и поэтому, когда сегодня мы говорим о росте экономики, о социально-политических вещах, речь в том числе должна идти о качестве госуправления, в частности — о скорости принимаемых решений. Надо признать, что часто ведомства не справляются с реализацией больших проектов, в том числе инвестиционных. И зачастую проблема не столько в квалификации (хотя она тоже имеет место), сколько в механизме работы. Вот сегодня на пленарной сессии мы говорили о зашкаливающем количестве госпрограмм, о неохватном количестве показателей. Свердловская область признана одним из положительных примеров, однако количество показателей целевых госпрограмм у нас — около 1080. И если кого-то из министров попросить назвать с ходу все целевые показатели, за которые он отвечает, не думаю, что это произойдет быстро.
Что сделано на уровне Свердловской области: мы создали структуру проектных ведомств, старались сделать их достаточно «легкими». Наша основная «боевая единица» — проектный офис на региональном уровне, там находятся ключевые люди; принято принципиальное решение открыть проектный офис в администрации губернатора, поскольку она имеет ресурсы для большего влияния в среде органов исполнительной власти. Сейчас основная задача — посадить на допплощадке людей из разных ведомств и попытаться выстроить это как работу команд. Все это, безусловно, требует обучения и тренингов, которые мы начали в этом году.
Запущены процессы рабочих коммуникаций, в них задействованы совершенно новые формы — это автоматизированные системы управления проектами. По каждому проекту создается паспорт — короткий внятный документ, где заложена только одна ключевая цель, конкретные задачи с ценовыми показателями, критерии успешности и риски. Плюс в паспорт включается коммуникативная история. Паспорт утверждается губернатором, соответственно, он обязателен для исполнения. Все паспорта, прежде чем попасть на утверждение губернатору, проходят согласование общественно-делового совета
Безусловно, не все еще получается, ведь мы проработали в активной фазе только полгода. Главное, что создана ключевая нормативная база, и нужные решения теперь можно принимать в оперативном формате.
— Меня как представителя профессионального сообщества в сфере управления проектами не может не радовать происходящее в последний год: наконец-то настало наше время, — довольна директор НОУ ДПО «Фабрика управляющих проектами» Яна Ведерникова. — Государственные структуры признали, что их деятельность тоже должна быть направлена на результат — измеряемый и привязанный к конкретным срокам. Кроме того, государственные чиновники обреченно согласились создавать прозрачную систему достижения результата. При этом мы наблюдаем все виды сопротивления: это и «итальянская забастовка», и такая классика саботажа, как избыточное рвение. Несколько тысяч целевых показателей — как раз пример такого саботажа. С ним очень сложно бороться.
— Яркого и интересного в сфере госуправления, действительно, давно не хватает. Когда появилось проектное управление, позитивные моменты, которые мы упускали, — инициативность, возможность командной работы, ориентированность на результат, — нашли сферу для воплощения. Все это можно рассмотреть как длинную эволюцию внедрения управления по результатам. Началось оно, напомню, в 2004 году — тогда вышло постановление правительства, которое ввело термин «бюджетирование, ориентированное на результат», затем у нас долго и с трудом внедрялись госпрограммы — там тоже ориентировались на результат. Сейчас проектное управление. Вроде бы здорово, чтобы все так вышло, — начинает за здравие Владимир Климанов. — Но у меня много пессимизма: мы столько раз пытались ввести что-то новое в систему госуправления — не работает, и все тут. Начинается лишь переписывание старого.
— Помню, когда закон о стратегическом планировании (172-ФЗ) только принимался, он задумывался только для государственной власти — федерального и регионального уровней. Уже в процессе обсуждения доработали муниципальную составляющую, даже специальные оговорки были, что все это касается только крупных муниципалитетов. Никто и не предполагал тогда обязывать все 26 с лишним тысяч наших муниципалитетов писать стратегии и программы. А ведь к этому мы вполне можем прийти. Отсюда возникает вопрос: а для каких муниципалитетов и задач стратегический план по-настоящему необходим? То же относится и к проектному управлению: проектный офис нынче вещь модная, везде их уже насоздавали. Но для чего? Чтобы просто мониторить? Очень часто им просто нереально чем-то управлять, я не знаю таких случаев, — недоумевает зампред Внешэкономбанка Андрей Клепач.
 Андрей Клепач:У нас постоянно раздвоенность: мы в голос твердим — даже чтобы оставаться на месте, надо иметь рост 4,5% в год, и при этом соглашаемся, что все базовые прогнозы не то что 4,5% не сулят, они около 2% и ниже» |
— У проектных офисов есть три уровня зрелости, и несмотря на то, что мы их все так называем, это совершенно разные структуры с разными задачами, — считает Яна Ведерникова. — Первая базовая конфигурация — это центр информации, люди, которые собирают статистику. Второй — центр контроля, когда офис может проверять достоверность информации, пресекать ее искажение. При этом офис выступает в роли навигатора: эти молодые люди, которые иногда и не обладают опытом в реализации проектов, прекрасно дисциплинируют руководителей тем, что вовремя начинают зудеть над ухом. И региональный проектный офис Свердловской области уверенно сейчас идет в формат центра контроля. Не все пока получается, но это целевая модель. Ну и третий уровень зрелости — центр ответственности за результат. Для этого в проектном офисе должны появиться руководители проекта — не госчиновники, а нанятые менеджеры с внятным вознаграждением. Возможно, для госслужбы третий уровень зрелости вообще не пригоден, дай бог, если у нас офисы заработают в формате центра контроля.
— Сегодня основной тормоз в том, что госпрограммы — отдельно, а проекты — отдельно. При этом реальные ресурсы стоят именно за программами, но в их случае действует принцип «один ГРБС (главный распорядитель бюджетных средств) — одна программа», а значит, процветает ведомственность, и никакая реальная командная работа невозможна. Поэтому первичная задача сейчас — уйти от принципа «один ГРБС — одна программа», — полагает Евгений Гурарий.
— У нас не только проекты отдельно от госпрограмм, еще и стратегия отдельно от программ и проектов. И это тысячи документов, — обостряет проблему Александр Трахтенберг. — Вообще говоря, существует шикарный инструмент ревизии этих нормативно-правовых актов — оценка регулирующего воздействия (ОРВ), в котором есть процедура экспертизы. Вот только уже который год министерство экономики не позволяет нам сформировать план проведения полноценной большой экспертизы документов: доступно лишь 5 — 6 документов в год. Значит, это не настоящий инструмент, а имитация, и ни о какой реальной прозрачности, к которой мы как бы идем, говорить не приходится.
— Вы говорите, что ОРВ не работает. Я вхожу в общественный совет при Минфине России и знаю, что меня в министерстве уже многие ненавидят, потому что я постоянно пишу индивидуальные заключения, и им приходится на них реагировать. Инструментов сейчас много, даже в переизбытке: не работает один — заходите через другой, — сглаживает Владимир Климанов. — А вот ведомственный сепаратизм действительно страшный, и я согласен, что госпрограммы еще больше вогнали исполнительную власть в ситуацию, когда каждое ведомство отвечает только за самое себя. Нам категорически не хватает умения договариваться, слышать наших контрагентов, искать компромиссные и взаимовыгодные решения.
— Ведомственный сепаратизм ужасен, и здесь самый нехороший пример подает как раз федеральный уровень, — итожит Юрий Симачев. — Поэтому я очень рассчитываю, что именно на уровне регионов, где для этого, кажется, более благоприятные условия, наконец-то возникнут удачные механизмы склейки деятельности ведомств, продуктивного объединения ресурсов и инструментов, чтобы направить их на достижение конкретных целей и результатов.