Пора договориться

Экономическая политика

Выбор модели экономического развития России нужно вести с учетом изменившихся реалий, привлекая к выработке решений бизнес-сообщество

Четыре концепции развития страны стали темой диалога для участников дискуссионного клуба «Эксперт», созданного по инициативе журнала «Э-У» и Высшей школы экономики и менеджмента УрФУ. Три из этих программ в конце мая обсуждали на заседании Экономического совета при президенте РФ. С ними выступили председатель совета Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин, министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев и бизнес-омбудсмен Борис Титов (подробнее см. «Уступите место реалистам»). Четвертую представил специальный гость клуба научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин (подробнее о его взглядах см. «Логика движения вперед»). Внимание экспертов к альтернативным вариантам реализации экономической политики и на федеральном, и на региональном уровнях говорит о том, что элитные группы, прежде всего бюрократия и бизнес, созрели для масштабной дискуссии о новой модели развития и условиях ее реализации.

Евгений Ясин: «Если для крупных предприятий альтернативой могло бы стать возобновление доступа на мировой финансовый рынок, то среднему бизнесу приходится уповать только на “российские” деньги»

Длинных денег

10 июня Центробанк впервые за десять месяцев снизил ключевую ставку до 10,5% в связи с улучшающимися прогнозами экономики. Совет директоров ЦБ отмечает «позитивные процессы стабилизации инфляции, снижения инфляционных ожиданий и инфляционных рисков на фоне признаков приближающегося вхождения экономики в фазу восстановительного роста». По прогнозам Банка России, экономика выйдет из рецессии, а инфляция побьет рекорд 2011 года и составит 5 — 6%. «Экономика становится более устойчивой к внешним условиям», — прокомментировала действия глава Банка России Эльвира Набиуллина.

— Эльвира Набиуллина и первый зампред ЦБ Ксения Юдаева приняли ключевые решения в декабре 2014 года, когда Россия вступила в острейшую финансовую фазу кризиса: состоялся переход к плавающему курсу рубля и установлена ставка на уровне 17%. Через десять дней результат был получен — инфляция прекратилась. Это был первый успех после завершения периода благополучия, — оценивает действия ЦБ Евгений Ясин. — Политика Банка России, нацеленная на постепенное снижение ставки, — правильная.

— Снижение ставок запустит не только инвестиции, но и спрос — за счет роста потребительского кредитования. Но сам по себе рост спроса уже не может стать драйвером, — задали тон дискуссии участники клуба. — Нужны структурные реформы, улучшение инвестклимата, реформа судов, снижение стоимости денег через низкую инфляцию. Надо снижать неопределенность и в политике, и в экономике. От этих решений зависит политика бизнеса.

— Предпринимательский класс потерял вкус к тому, чтобы вкладывать деньги в российскую экономику, — убежден Евгений Ясин. — Это следствие таких институциональных вопросов, как неравенство условий конкуренции, проблемы с защитой прав собственности и верховенством права.

— Экономический рост остановился именно потому, что перестал инвестировать малый и средний бизнес. Дело не в судебной системе, это точно не вопрос первого порядка. Дело в том, что у нас нет инвестиционного плеча, нам не на кого рассчитывать, кроме себя, — анализирует ситуацию полномочный представитель НП «Российская Гильдия управляющих и девелоперов» в Екатеринбурге и Свердловской области Андрей Бриль. — Нас совершенно не волнуют административные барьеры, это тема надуманная. Не волнует отмена санкций, более того, люди молятся, чтобы их не отменили. Потому что без закрытого рынка конкуренция с иностранными компаниями, которые имеют 15-летний кредит под 3% годовых, невозможна. Нас не волнуют и проверки. Бизнес, который имеет хорошую бухгалтерию и юристов, справится. Нас не интересуют цены на нефть, потому что инвестиционный спад начался задолго до того, как рухнули цены на углеводороды. Нас интересует инвестиционное проектное кредитование. Хватит заблуждаться, что иностранные инвесторы нас спасут. Главные инвесторы — мы сами. А нам ничего кроме инвестиционных кредитов не надо.

— Возможность для крупного и среднего бизнеса получать ресурсы через кредиты или размещение на фондовом рынке, что требует формирования внутри страны источников длинных денег, это важнейшее условие для перехода к новой модели экономического развития, — соглашается Евгений Ясин. — Если для крупных предприятий альтернативой могло бы стать возобновление доступа на мировой финансовый рынок, то среднему бизнесу приходится уповать только на «российские» деньги. Важно понимать, что мы вступили в новый этап становления рыночной экономики. Если мы будем ее достраивать, используя опыт других государств, наступит момент, когда мы сможем создать новую экономику с нормальным финансовым рынком. Это реально, если не устраивать эксперименты с нынешним аппаратом ЦБ. Обратите внимание, в 2015 году впервые активы частных пенсионных фондов превысили активы государственного пенсионного фонда. Это произошло довольно быстро, поскольку у людей появилось понимание, что этот институт надежнее и выгоднее банковской системы.

Структурных реформ

Все три концепции, представленные президенту, констатируют крайне низкий уровень инвестиций в экономике, необходимость развитого рынка облигаций, длинных денег и инструментов для них, подчеркивают эксперты клуба. При этом у авторов программ разные варианты решения этих задач. Например, Борис Титов подчеркивает, что «никто из оппонентов не отрицает необходимость привлечения инвестиций и проведения структурных реформ. Вопрос только об очередности действий и источниках средств».

Михаил Черепанов: «Бизнесу прежде всего нужна стабильность. Тогда появятся и длинные деньги, и возможности для снижения налоговой нагрузки»

— Знакомство с концепциями оставило противоречивое впечатление, — делится первый вице-президент Свердловского областного союза промышленников и предпринимателей (СОСПП) Михаил Черепанов. — Замечу, что и у руководителей предприятий, входящих в СОСПП, нет однозначного понимания, какая из трех программ эффективнее. Они основываются на общей базе, во многом сходны. Во всех трех концепциях достаточно много декларативного, при этом каждая содержит конкретные рискованные предложения. Например, заманчиво, но рискованно выглядит идея «Столыпинского клуба» по денежно-кредитной политике. Правильным назову предложение об ограничении зарплат в бюджетной сфере, это позволит как-то соотнести уровень дохода с реальной производительностью труда. Реформа трудового законодательства, повышение пенсионного возраста, внимание к научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам, проектный подход к госуправлению — все это здравые идеи. Поддерживаю пункт о проведении судебной реформы: без решения этого ключевого вопроса приоритет закона вряд ли будет реализован в полной мере, а значит, бюрократия по-прежнему будет работать на себя. Правда, возникает вопрос, что мешало авторам программ, обладающим серьезными властными полномочиями, начать реализовывать предложения. Такой шаг повысил бы доверие к концепциям. Кстати, во всех трех программах деликатно обходится политическая составляющая. Но на их реализации обязательно отразится перманентная предвыборная ситуация в стране, особый внешнеполитический курс и другие обстоятельства. Бизнесу прежде всего нужна стабильность. Тогда появятся и длинные деньги, и возможности для снижения налоговой нагрузки.

— Борис Титов, выражающий идеи «Столыпинского клуба», предложил много позитивных решений, например, сократить участие государства в экономике. Доля государства в десяти крупнейших российских компаниях в 2011 году превышала 80% (для сравнения, в Германии — 11%). Но одна из ключевых идей бизнес-омбудсмена — удовлетворить спрос корпоративного сектора на инвестиционные ресурсы в основном за счет целевой эмиссии со стороны Банка России — в сегодняшних условиях неприемлема, — убежден Евгений Ясин. — Если вы увеличиваете количество денег и вкладываете их в ситуации недоверия, когда существенно влияние бюрократии и велика коррупция, вы столкнетесь с тем, что повысятся цены, наступит ступенчатая инфляция. Вы не сможете реализовать первоначальные планы по росту инвестиционной активности, для них необходима другая политическая и деловая среда.

В концепции Минэка упор сделан на инвестполитике: оптимальное соотношение между текущим потреблением и инвестициями — 22 — 25% ВВП. Чтобы выйти на него, инвестиции ежегодно должны расти на 7 — 8%. Это осуществимо при реализации трех пунктов: создания и поддержания инвестиционного ресурса, формирования условий для трансформации сбережений в инвестиции, стимулирования инвестиционной активности через механизмы господдержки. Министерство также предлагает создать бюджетные фонды инфраструктурных инвестиций, так что они не будут учитываться как госрасходы в рамках нового бюджетного правила, а значит, будут защищены. Потенциальный рост экономики оценивается в 2% в год.

Евгений Ясин считает эту программу инерционной: «Это продолжение прежней политики. В нынешней ситуации самый естественный выход — это стагнация. Мы имеем шанс несколько лет сидеть в обстановке, когда у нас спад чуть больше процента, потом подъем тоже чуть больше процента. Опрос 32 экспертов, проведенный ВШЭ, показал, что инерционный сценарий является наиболее вероятным в ближайшие годы. Накопленные резервы позволят ничего не менять еще два-три года».

Выбор параметров экономической программы будет долгим и сложным, а конкуренция между мозговыми центрами — бескомпромиссной

Концепция ЦСР предполагает обеспечение темпов развития, превышающих 3% ВВП в год, прежде всего за счет увеличения конкурентных инвестиций, повышения производительности труда и капитала. Добиться этого, по мнению авторов, можно через снижение издержек, технологический прогресс, стабилизацию финансового рынка при низких ставках, защиту собственности. За ближайшие годы необходимо существенно сократить государственное участие в бизнесе и создать дополнительные условия для конкуренции. Алексей Кудрин также подчеркивал, что режим санкций снижает ВВП, по разным оценкам, на 0,8 — 1% в год. «Прямые иностранные инвестиции за последние годы сократились примерно с 75 до 5 млрд долларов, — говорится в докладе ЦСР. — При восстановлении их объема до прежнего уровня это даст дополнительно свыше 4 трлн рублей инвестиций в год, причем зачастую связанных с новыми технологиями».

— Это единственная программа, которая заслуживает внимания, хотя ее встретили настороженно, и Владимир Путин сказал, что «Россия пусть в чем-то отстала, все равно не будет торговать суверенитетом», — рассуждает Евгений Ясин. — Достижение четырехпроцентного и выше роста ВВП может быть обеспечено только при реализации комплекса мер. Необходимо поддерживать конкуренцию, малый и средний бизнес, проводить дальнейшую приватизацию. Надо совершенствовать институты правоприменения. Программа Кудрина во многом совпадает с тезисами доклада «Экономика России перед долгим переходом», представленным в апреле на конференции ВШЭ. Его авторы (ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов, директор института
«Центр развития» ВШЭ Наталья Акиндинова и Евгений Ясин. — Ред.) сосредоточились на пяти базовых условиях перехода к «новому экономическому равновесию». Первое — снижение инфляции до 3 — 4%. Второе — возможность для крупного и среднего бизнеса получать ресурсы через кредиты или размещение на фондовом рынке. Создание института длинных денег, который в том числе аккумулировал бы сбережения населения, предполагает решение о повышении пенсионного возраста и переходе к накопительной пенсионной системе. Третье — снижение политических рисков бизнеса. Нужно хотя бы два-три года, когда противостояние государства и бизнеса разрешалось бы не только в пользу государства, чтобы сформировался позитивный сигнал. Четвертое — частичный «демонтаж» существующей системы контроля и надзора. Пятое условие — отказ от «принудительной благотворительности», когда руководители регионов, чтобы профинансировать социальные и гражданские объекты, фактически принуждают к этому бизнес.

— Кроме структурных реформ и улучшения институтов, обеспечивающих повышение темпов роста экономики, важно осознание не только государством, но и бизнесом состоявшегося факта завершения ресурсной экономики, — считает директор НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге Сергей Кадочников. — Это переход от старой маржи в 20 — 30%, которая была возможна либо благодаря нефтяным долларам, либо монопольному положению на рынке, к новой в 10%. Не может быть и не будет больше раздутой социальной поддержки, инфраструктурных мегапроектов, которые строились исключительно на средства от продажи природных ресурсов. Это реальность, и ее необходимо учитывать. Для завершения адаптации экономики нужно привести в соответствие бюджетные доходы и расходы при ожидаемом уровне цен на нефть и темпах роста.

— Требования и ожидания к повышенным доходам у российского бизнеса сформировались благодаря нескольким факторам. Во-первых, Россию отличает высокая инфляция. Только трижды в 2000-х годах она опускалась ниже 7%. Во-вторых, мы отстаем от соседей по уровню конкурентоспособности на основных рынках. Во многом это вызвано большим огосударствлением экономики. В-третьих, коррупция, — перечисляет Евгений Ясин. — Доля теневой экономики в России снижалась примерно на 1 п.п. с 1999 по 2007 год, но в последние годы снова начала расти.

Эффективной бюрократии

Авторы всех концепций говорят о необходимости проведения административной реформы. В частности Борис Титов указывает, что «старой гвардии» не место в реализации новых принципов — их идеология не позволит развернуть масштабный инвестиционный процесс.

Минэкономразвития считает необходимым резко снизить административную нагрузку и давление на бизнес: предлагается сокращение различных видов отчетности, уменьшение количества проверок за счет ускорения реформы контроля, надзора и внедрения риск-ориентированных подходов: «По нашим оценкам, только за счет наведения порядка в государственном регулировании бизнеса можно снизить издержки на несколько сотен миллиардов рублей в год».

По мнению ЦСР, в нынешнем виде система госуправления не может гибко меняться, правильно ставить цели, определять приоритеты, проводить мониторинг и оценку достижения результатов. Отсутствует эффективная кадровая политика, не реализуется принцип персональной ответственности. Все процессы должны быть разделены на процессные и проектные, что позволит системе самосовершенствоваться в ходе реализации многочисленных проектов. Такой опыт в мире уже есть.

— Для изменения структуры экономики, стимулирования экономического роста и доходов населения нужно радикальное повышение качества госуправления, — соглашается Евгений Ясин. — Сейчас оно далеко от эффективности. Порученческая система не меняется с советских времен.

— Сложившаяся в России с начала 2000-х годов модель управления экономикой и обществом держалась на договоренностях между тремя элитными группами: федеральной бюрократией, олигархическим бизнесом и силовиками. До 2003 года между ними сохранялся относительный баланс, — констатирует директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Андрей Яковлев. — После дела «Юкоса» соотношение сил изменилось в пользу федеральной бюрократии и силовой элиты, а после 2011 — 2012 годов, на фоне страхов повторения в России сценариев «арабской весны», силовики стали доминирующей группой. Вместе с тем в 2000-е в стране возникли еще три влиятельные социальные группы — успешный средний бизнес, региональная бюрократия и элиты бюджетного сектора. Эти группы сформировались благодаря росту внутреннего рынка и увеличению бюджетных расходов, они гораздо более массовые. В сравнении с 90-ми им есть что терять, и одновременно представители этих групп гораздо лучше понимают, как можно работать в российской реальности. Включение представителей этих новых групп в диалог о путях развития страны может стать важной предпосылкой для поиска новой модели развития.

— Вероятно, бизнес сможет предложить новое видение реформирования экономики или, по крайней мере, придаст реальные очертания декларативным идеям, — подвел итоги Михаил Черепанов. — Сейчас, как в сказке, предприниматели стоят перед развилкой из нескольких дорог. И выбор правильной неочевиден.

— Всем участникам нынешних экономических дискуссий было бы полезно вернуться на несколько шагов назад и попытаться договориться по более общим базовым вопросам — с выходом на понимание, что мы пытаемся построить, — соглашается с коллегой Андрей Яковлев. — Опыт такого рода обсуждений был на площадке ЦСР в 1999 — 2000 годах. На мой взгляд, те дискуссии (и определенные консенсусы, сложившие в ходе их проведения) во многом предопределили характер реформ и успехи в экономическом развитии в начале и середине 2000-х годов.

Кого и в чем мы можем догнать

Если мы хотим, чтобы с нами считались не только в силу наличия ядерных боеголовок, важно понять, что такого мы можем предложить миру, от чего мир не смог бы отказаться, считает директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Андрей Яковлев

— Заседание президиума Экономического совета оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, хорошо, что на «высшем уровне» с личным участием Владимира Путина стали обсуждаться альтернативные варианты экономической стратегии. Это особенно важно потому, что в последние годы целый ряд ключевых решений принимался без учета их экономических последствий. С другой стороны, набор идей, представленный в обсуждавшихся программах, заставляет вспомнить об известном высказывании Уинстона Черчилля о генералах, которые всегда готовятся к прошлой войне — с поправкой на то, что в данном случае речь идет о генералах от экономической политики.

Общая проблема всех трех подготовленных программ в том, что ни в одной из них внятно не сформулированы конечные цели реализации экономической политики — не в формате «обеспечения устойчивого экономического роста» и «повышения уровня жизни», а в формате тех моделей экономики и общества, на которые мы ориентируемся. Дело в том, что экономическая политика всегда есть инструмент реализации определенных целей. И до того, как обсуждать «инструменты», важно договориться между собой, что мы собираемся построить в итоге.

В моем понимании, Кудрин и Улюкаев внутренне исходят из того, что мы строим открытую либеральную экономику, в которой основным двигателем будет частный бизнес, включая иностранные компании. И ресурсы для инвестиций этот бизнес будет привлекать в том числе с глобальных финансовых рынков. Очевидная проблема этого подхода в том, что мы такую экономику уже строили, но довести этот процесс до логического завершения как-то не получилось. Причем в целом понятно, почему не получилось — из-за низкого качества институтов (прежде всего государственных) и сохраняющегося в силу этого глубокого недоверия бизнеса и населения к проводимой экономической политике. И если в этой сфере не будет радикальных изменений, то не ясно, почему вдруг очередная попытка построения «либерального рынка» приведет к желаемым результатам.

Но есть и более фундаментальная проблема в предложениях, идущих из либерального лагеря. Она связана с тем, что после 2014 года мир изменился. Присоединение Крыма и военный конфликт на Востоке Украины радикально повлияли на отношения России с развитыми странами, обозначив своего рода «точку невозврата». И если даже завтра Запад вдруг отменит все формальные санкции (во что верится с трудом), неформальные барьеры в доступе для российских компаний к капиталу и технологиям безусловно останутся — просто потому, что Россия воспринимается сегодня Западом как потенциальный противник. И так будет еще много лет.

Авторы программы «Столыпинского клуба», похоже, осознают эти вызовы и делают ставку на модели «догоняющего развития». Они во многом ориентируются на опыт стран Юго-Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань, нынешний Китай) — с активной ролью государства в экономике, стимулированием инвестиций через кредитную эмиссию и т.д. Но при этом не учитывают того факта, что для всех стран ЮВА многие годы была характерна высокая степень закрытости экономики. Точнее, они активно работали на экспорт и через успехи на внешних рынках оценивали деятельность национальных компаний. Но при этом у них действовали заградительные импортные тарифы. А национальный финансовый рынок был просто закрыт для иностранцев. Также действовали серьезные ограничения, не позволявшие национальным компаниям свободно покупать и продавать валюту. То есть реализация предложений «Столыпинского клуба», на мой взгляд, возможна только при введении весьма жестких мер валютного контроля и закрытия финансового рынка для иностранных игроков. Однако прямо и внятно ничего подобного в программе «Столыпинского клуба» не сказано. И я не думаю, что успешный средний бизнес, входящий в «Деловую Россию» (которая во многом стоит за разработками «Столыпинского клуба»), реально хочет для себя подобных ограничений.

У программы «Столыпинского клуба» есть и более фундаментальная проблема. Исторический опыт реализации подобных мер активной государственной политики в экономике показывает, что они приводили к успеху только при наличии определенного «качества бюрократии». Даже самые успешные страны ЮВА не были свободны от коррупции — надо сознавать, что коррупция в целом характерна для стран, ориентирующихся на госкапитализм. Но «извлечение ренты» чиновниками в Корее, на Тайване или в сегодняшнем Китае происходило не в формате распила выделенного бюджета (что характерно для нашего госаппарата), а в формате дележа полученной прибыли. В этом контексте можно вспомнить известную статью Андрея Шляйфера и Роберта Вишны 1993 года, в которой проводилось разграничение моделей «коррупции с воровством» и «коррупции без воровства» и на уровне теории было показано, что вторая модель наносит существенно меньший ущерб экономике и обществу. Опыт стран ЮВА свидетельствует, что «коррупция без воровства» может совмещаться с успешным стимулированием экономического развития со стороны государства. У нас же пока явно доминирует «коррупция с воровством», которая с развитием никак не сочетается. В этой связи одним из центральных вопросов для реализации любой экономической стратегии является вопрос о «качестве государства» и стимулах, определяющих действия госаппарата. Однако ни в одной из обсуждавшихся программ этот вопрос внятно не ставится.

Каковы альтернативы этим программам?

У меня нет ответа на этот вопрос. Такой ответ, на мой взгляд, может возникнуть только из публичного обсуждения разных идей и разных подходов с участием представителей основных «групп интересов», играющих существенную роль в экономике и обществе. Для такого обсуждения важно, чтобы у него был «заказчик», чтобы его результаты были востребованы властью — и признаки этого сейчас появляются. Не менее важно, чтобы были сформулированы правильные вопросы.

Один из таких вопросов, адресованный прежде всего экспертам из либерального лагеря, выступающим за открытость, — зачем Россия нужна миру. Геополитическое напряжение последних лет наглядно показало, что мы зависим от мирового рынка, но в сегодняшней реальности ни одна страна в мире не сможет преодолеть такую зависимость. При этом все страны находятся в жесткой конкуренции — не только за рынки сбыта, но и за культурное и политическое влияние. В этих условиях надо понять, что мы никому ничего не должны, но и нас любить никто не обязан. И если мы хотим, чтобы с нами считались не только в силу наличия ядерных боеголовок, важно понять, что такого мы можем предложить миру, от чего мир не смог бы отказаться. Только на такой основе станет возможным переход от противостояния к диалогу и возврат к встраиванию России в глобальные цепочки создания стоимости. Сторонникам же столь популярной сегодня политики импортозамещения стоит подумать над вопросом, кого и в чем мы реально можем догнать.