Среда городского обитания
Развитие муниципалитетов, их конкурентоспособность зависят от качества городской среды — возможности выбора профессии, условий проживания, участия в решении местных вопросов. В город с выстроенной средой придут специалисты, а за ними в поисках «рук и мозгов» — инвесторы.
Вероятно, каждый житель сколь-нибудь крупного областного центра считает себя горожанином. Что дает ему такое право? Он работает в офисе, живет в многоквартирном доме, вечерами отдыхает с друзьями на спортплощадке или в баре, в выходные — с домашними в театре. Это все или почти все. При этом испытывает такой горожанин чувство неудовлетворенности: у него нет ощущения участия в городской жизни. Да, есть люди, которые собирают деньги и вещи для детдомовских детишек или строят питомники для бездомных собак. Но это частные инициативы, с городской политикой никак не связанные.
Между тем население городов созрело для полноценного влияния на решение вопросов, связанных с развитием муниципалитетов. К примеру, в Европе в местечке с 15-ю тысячами жителей властям в голову не придет переименовывать улицу, строить школу или принимать нормативный акт, не спрося горожан. У нас народное участие пока ограничивается выборами муниципальной и представительной власти. Так вот, они, эти 15 тысяч, — горожане, а мы — нет. Почему, рассказывает генеральный директор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов.
 |
| Александр Пузанов |
— Александр Сергеевич, согласно докладу ООН, с 2008 года половина населения мира живет в городах. Со временем численность горожан возрастет до 60% или пяти миллиардов. В чем причина такого увеличения и совпадают ли мировые тенденции с российскими?
— Человек устремляется в города, потому что они во всем мире демонстрируют большую экономическую эффективность, манят к себе. В то же время сельская местность не способна прокормить растущее население. На стыке этих двух процессов зачастую появляется феномен ложной урбанизации, когда люди выталкиваются из сельской местности, приходят в город в поисках лучшей жизни, но не находят ее там. То есть из сельского образа жизни они выпадают, но к городскому не приобщаются. Формально они становятся городскими жителями, при этом оказываются вне времени, вне пространства, вне общества. Так формируются трущобы, бидонвили, фавелы — в разных странах они называются по-разному. Это действительно большая проблема.
Россия и некоторые другие государства бывшего Советского Союза — «демографическая» яма планетарного масштаба. Основной пик исхода из села мы прошли в 30 — 50-е годы. Теперь особо некому в массовом порядке бежать в города. С начала 90-х численность горожан была на удивление стабильна: 73%. Городское население уменьшается примерно теми же темпами, что и страны в целом. Большинство российских городов теряли и продолжают терять население, там отрицательный естественный прирост: высокая смертность, низкая рождаемость. Миграция из села в город по-прежнему есть, но она не компенсирует естественную убыль. Плюс статистические фокусы, связанные с административным переводом поселений из городских в сельские и обратно: это также влияет на соотношение групп населения. Особенность последних 15 лет — активный обратный перевод из городских в сельские: статус сельского поселения давал льготы, в условиях кризиса экономики все очень стремились их добыть.
Одной ногой в деревне
— Что мешает жителю населенного пункта, формально переведенного в городской, стать горожанином?
— Он не меняет образ жизни. Не будем забывать и о том, что жители значительной части малых российских городов сохранили тягу к деревенскому укладу. Условно говоря, утром человек идет работать на завод, а вечером — к себе в огород окучивать картошку, вместо того, чтобы отправиться учиться, отдыхать или на какую-нибудь площадку публичного общения, где и возникают городские контакты, новые идеи. Все, о чем я говорю, косвенно подтверждают данные о динамике численности российских городов в период экономического кризиса 90-х — 2000-х годов: в небольших городах закрывались градообразующие предприятия, но муниципалитеты показали удивительную стабильность численности населения. Теряли население мегаполисы, а средние и малые города, в том числе так называемые моногорода, сохраняли численность. Народ просто как бы переключал внутреннее реле на сельский образ жизни, замкнулся в своем огороде, тем более что во многих малых и средних городах высока доля частного жилищного фонда.
Есть еще феномен — поселки городского типа при заводах. Там люди не занимаются сельским хозяйством, но по образу жизни не формируется в полной мере и городская среда. Это серьезная проблема для России, особенно в свете разговоров о необходимости перехода на инновационный путь развития. Для него нужна именно полноценная городская среда. А она есть в очень небольшом количестве городов. Гораздо меньше наших жителей, чем 73% населения, которые дает статистика, ведет действительно городской образ жизни.
Один из ключевых параметров городского образа жизни — широкий спектр социальных ролей. Он позволяет достичь оптимального распределения трудоспособного населения по местам приложения труда в соответствии с природными способностями, интересами, навыками людей. От этого повышается эффективность всего общества, экономики. А в селе или малом городе ты обречен работать на градообразующем предприятии или в сельском хозяйстве. Но когда прирожденные ломоносовы остаются в деревне, от этого плохо всем, потому что мы не можем использовать их потенциал.
Необходимо создавать полноценную городскую среду не только в крупнейших городах, но и в малых, как это происходит в странах Европы. Нужно стимулировать мобильность населения во всех проявлениях: профессиональном, социальном, жилищном, территориальном. Это важнейший фактор, определяющий, каким путем пойдет страна. Причем недооцененный, по крайне мере, судя по интенсивности обсуждения этого вопроса в обществе и СМИ. На первом плане — цены на нефть, битва за урожай. Все это важно, но не должно заслонять проблему городов. Ведь ХХI век часто называют эрой городов. В нее надо вступать подготовленными.
— Может, решению этой проблемы помог бы некий программный документ, регламентирующий развитие муниципий, подобный концепции регионального развития? Он существует?
— Прямого аналога нет. Региональная политика до сих пор пытается мыслить макрорегионами. На самом деле большинство макрорегионов — не что иное, как крупнейшие агломерации и тяготеющие к ним территории. Поэтому региональную политику можно выстраивать применительно к городским агломерациям и зонам их влияния. В современных условиях это, может, и более адекватно.
Что касается документов, которые так или иначе затрагивают развитие городов, один из последних — 131-й федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Плюс принятые в его исполнение. Однако все эксперты, по крайне мере в нашей сфере, сходятся в том, что этот нормативный акт как раз не про города. Он про развитие местного самоуправления с акцентом на сельских поселениях. Для них он многое сделал, главное — дал статус муниципального образования. Но при этом в концепции закона есть чрезмерный, на наш взгляд, крен на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Понятно, что это означает еще большее перераспределение ресурсов от крупных городов к малым, депрессивным. В результате у крупных городов не возникает стимулов для поиска внутренних источников развития. Наоборот, поощряются иждивенческие настроения, мотивы «кабы чего не вышло», «инициатива наказуема» и т.д. Между тем на крупные и крупнейшие города надо рассчитывать как на среду, в которой может формироваться прорыв для развития общества в целом.
Свободу муниципалитету
— Вы считаете, 131-й закон не смог повысить статус и самостоятельность муниципалитетов?
— Реформа местного самоуправления не дала муниципалитетам возможности самостоятельно устанавливать перечень налогов и их ставки, определять сравнительную ценность тех или иных благ (например, принимать решения, что важнее построить, школу или больницу). А ведь это и есть школа самоуправления, школа гражданского общества. В Швейцарии, например, горожане едва ли не раз в месяц ходят на референдум по практическим вопросам. Думают, скажем: хорошо бы построить стадион, но для этого надо на десять лет ввести местный сбор в таком-то размере. И каждый принимает решение, понимая длительность такой перспективы, руководствуясь опытом предшествующих поколений, отдавая себе отчет, что от этого зависит жизнь твоя и твоих соседей.
В 131-м законе есть недоверие к местному самоуправлению. Да, самоуправление может совершать ошибки, принимать неправильные решения, но оно несет за это ответственность. А законодателю кажется, что лучше отрегулировать процессы управления сверху и избежать ошибок. Цена — пассивность граждан.
— У журнала «Эксперт-Урал» есть проект «Вторые города», один из предметов его исследования — реализация муниципальной реформы. Мы выяснили: население малых и средних городов зачастую не готово активно сотрудничать с властью, инициировать решение городских проблем. На ваш взгляд, почему?
— Этим вопросом наш институт задается не первый год. Ситуация сложная, но небезнадежная. Потенциальный интерес и желание участвовать в решении проблем есть. Он разный, в зависимости от региона. На горнопромышленном Урале, где люди суровее, процесс сближения муниципальной власти и населения идет медленнее. Но и здесь лед недоверия растопится. У нас 70 лет не было местного самоуправления, и в одночасье оно не восстановится. Нужно набраться терпения, не шарахаться из стороны в сторону, хотя бы какое-то время дать людям свободно развиваться, формировать школу взаимоотношений у себя в доме, дворе, квартале, городе.
— Хорошо, если со временем население начнет принимать активное участие в обсуждении стратегического плана развития города. Сейчас такой документ имеют не все муниципалитеты. Есть ли примеры успешных планов развития, благодаря которым города добиваются превосходства над соседями?
— Мы изучали стратегии Екатеринбурга, Омска, Новосибирска. Эти города имеют уважаемые в профессиональном сообществе стратегии. Хотя к каждой есть вопросы, поэтому назвать их идеальными не могу. Этому тоже надо учиться. И на Западе не у всех городов блестящие стратегии. При этом важнее даже самой стратегии — механизм ее реализации, при помощи которого проверяется на соответствие каждый годовой бюджет, каждая среднесрочная программа. Нужно понимать, что это документ поиска внутренних резервов, документ саморазвития.
Акцент на среду
— Помимо грамотной стратегии, чем должен обладать город для полноценного развития?
— Качественной городской средой. А многие до сих пор нацелены на развитие традиционных, исторически сложившихся видов деятельности, становление неконкурентоспособной промышленности и т.д. Мне много пришлось перечитать таких стратегий: наше поселение всегда выращивало рис и делало веревки, и дети наши будут этим заниматься. Это не про нынешний век. Другая тема: мы очень богатые, у нас щебенка. У всех щебенка. Надо думать, чем ты можешь быть уникален, чем ты можешь быть привлекателен. Век информационных технологий, глобализации дает гораздо большие возможности для выхода на любые рынки. Поэтому нужен свежий взгляд. Нужно посмотреть непредвзято, не отметая никакие, даже на первый взгляд бредовые идеи.
Проще идти проторенной дорожкой, но, например, для городов Урала это тупиковый путь, потому что им надо готовить подушку безопасности. Пока рынок металлов на подъеме, все может казаться замечательно. Но такая зависимость от ситуации на мировом рынке чревата кризисами, которые рано или поздно наступят. На Западе города специально привлекают разные производства, чтобы совмещались отрасли, экономический цикл которых находится в противофазах: одна загибается, зато другая на подъеме. Потому что у города в отличие, например, от предприятия, нет задачи получить прибыль. У города есть задача создать благоприятные условия для жизни и самореализации граждан, минимизировать риски. Поэтому для города главное — это занятость, устойчивость, диверсификация.
— Значит, город — не корпорация?
— Это заблуждение. Хотя хороший менеджер корпорации, придя в город, может вытащить и его. Часто так поступают компании крупного бизнеса, которым надоедает бардак у них под боком: каждый день приходят, клянчат какую-то спонсорскую помощь, а они не понимают, идет ли она на пользу. Они решают одним махом с этим делом покончить, поставить своего человека во главе города. В принципе, конечно, культура управления повышается. Но повторю: надежда на то, что хороший менеджер компании окажется хорошим городским менеджером, — заблуждение, часто опасное. Нужны управленцы нового типа, которые понимают субстанцию под названием городская экономика. Это особая профессия, которую мы должны сейчас создавать. В частности кафедра экономики города муниципального управления в Высшей школе экономики, базовая для нашего института, пытается эту миссию нести вот уже пять лет.
— А можно ли измерить качество городской среды?
— Есть скоординированная система показателей: оцениваются диверсификация, возможность выбора профессии, рабочего места, наличие общественного пространства, условия проживания. В какой-то степени показатель качества среды — это миграционная привлекательность города: насколько из него уезжают быстрее, чем из городов с аналогичным уровнем, например, зарплаты, или наоборот, несмотря на те или иные отрицательные показатели, что-то людей удерживает.
— А инвестиционную привлекательность сюда можно отнести?
— Она не может быть самодовлеющей. Потому что вполне можно представить себе инвестиционно привлекательный город, ну, например, на Сахалине, где сейчас самый высокий уровень инвестиций на душу населения. Да, заработать туда многие едут со всего мира. Но кто поедет жить, кроме как вахтовым способом? Это не городская среда. Поэтому каждый показатель в отдельности будет немножко однобоким.
— Для городских мигрантов важен имидж города? Должен ли город тратить силы и средства на его формирование?
— Имидж — это одежда, а по одежде встречают. Надо уметь ее ладно кроить и носить «как в Европе». Есть специальные технологии, они общеизвестны. В наше время быстрого принятия решений такая «одежда» — важный опознавательный знак, фактор конкурентоспособности.
Не гадить друг другу
— Некоторые города разрабатывают совместные имиджевые проекты и даже создают агломерации, например туристические, позволяющие привлекать жителей соседних регионов. Подобное соглашение действует между тремя городами Челябинской области — Златоустом, Миассом и Саткой…
— Вы привели пример межмуниципального сотрудничества, но не агломерации. Агломерация — термин региональной экономики, экономической географии. И он завязан на возможность трудовых поездок, реального перемещения населения и товаров, на взаимоотношения предприятий. Главное — в пределах агломерации можно жить в одном городе, а работать в другом.
Межмуниципальное сотрудничество не менее важно, чем агломерации. Городам есть что координировать. И начинать надо с простого — не гадить друг другу под забор. Каждый город формирует свою систему землепользования, так вот важно не запланировать свалку на границе с соседним поселением, которое в этом месте собирается возвести парк культуры и отдыха. Рациональное поведение состоит в том, чтобы договориться: «Давай, я не буду делать того-то, потому что это затрагивает твои интересы, но ты в свою очередь не делай вот это, чтобы не затронуть мои». Это путь повышения эффективности функционирования городской системы в целом, ее конкурентоспособности. Потому что когда не будет свалки рядом с парком, это повысит качество городской среды, привлекательность города, без которой не заманишь квалифицированного работника. А без кадров не заманишь и бизнес, которому в первую очередь нужны головы и руки, а не руда и железо. Вот и вся история.
— Тогда, может, и агломерации не нужны? Зачем административные объединения, когда можно сотрудничать через систему соседских договоренностей?
— Вопросы формы сотрудничества городов должно решать население. Надо идти от человека. В некоторых случаях объединение возможно. Положим, у нас есть два территориальных сообщества, референдумы принимают решение об объединении, причем подавляющим большинством голосов. Вот тогда объединение имеет смысл. Здесь первично именно это, потому что все остальные резоны, которые имеют руководители, желающие объединить подведомственные им территории, не могут служить аргументами для слияния городов.
Иногда агломерации действительно необходимы. Но это не обязательно должен быть большой муниципалитет в результате объединения маленьких. Посмотрите, европейские страны, создавая сообщество, делегировали часть полномочий, но они сами решили кому, сколько и что делегировать. Так и города. Муниципалитеты объединяются и делегируют конкретные полномочия. Приведу типичный случай: два муниципалитета расположены на берегу одной и той же реки, и водозабор одного влияет на качество воды другого. Так создайте один общий водный совет. Или крупный город и пригороды: естественно, гораздо эффективнее единая транспортная система. Есть, например, транспортный совет большого Лондона.
Крупные города Европы не поднимают вопрос об объединении, они состоят из муниципалитетов. В Москве их тоже более 120, но у них нет реальных полномочий. Просто смешно: они отвечают за учреждение местных знаков отличия, почетных грамот и т.д. А в Европе это реально действующие муниципалитеты с полным набором прав. Они управляются. Не пытаются объединиться в один муниципалитет, а именно управляются. Повторяю, когда система выстроена, вопрос границ становится техническим.
— Зачем нам укрупнять города? В США, например, приветствуется множественность муниципалитетов, там и миллионников всего семь…
— В Америке есть школьный округ, который решает только вопросы школьного образования. Он может по границам совпадать с пожарным, но у них разные задачи. Это все отличается от штата к штату. Но там никто не говорит: вот мы вас разделим, а вас объединим. В России я тоже не могу сказать, что кто-то целенаправленно пытается укрупнять муниципии. Ну за исключением некоторых начальников, которые думают, что если они объединят три единицы и будут управлять городом не в 500 тысяч, а в миллион человек, то уважать их будут больше. Но это не общая политика в рамках страны, это скорее инициативы отдельных руководителей. Только не надо решать за всех.
— Многие главы городов говорят, что не обладают достаточной независимостью, в том числе от региональных центров, чтобы самостоятельно выстраивать экономическую политику. Какими инструментами они должны воспользоваться для ее обретения?
— Боюсь, многие мэры, выступающие с такими жалобами, под возможностью вести экономическую политику понимают тайные надежды порулить городской экономикой, чего им делать категорически не рекомендуется. Они должны сосредоточиться на формировании благоприятной среды в своем городе: именно это конкурентное преимущество с каждым годом будет приобретать все больший вес по сравнению, скажем, с количеством природных богатств. Через несколько лет города будут открыто конкурировать за хороших работников. Потому что если у них будет качественный человеческий потенциал, бизнес сам их найдет. А эти проблемы решаются во многом не только зарплатой, но и городской средой, безопасностью, возможностью общения и самореализации. И здесь очень многое по-прежнему в руках мэров городов.
Дополнительные материалы:
Александр Пузанов
Генеральный директор Фонда «Институт экономики города». Окончил Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, географический факультет. Кандидат географических наук.
Профессиональные интересы: социальная и жилищная политика; региональное, городское и общественное развитие