Простить и отпустить

Mинистр регионального развития РФ Виктор Басаргин провел в Екатеринбурге межведомственное координационное совещание, на котором представил Концепцию федеральной целевой программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы. Проект концепции утвержден правительством 2 февраля, и уже к концу апреля на его базе должна появиться федеральная целевая программа. Ее реализация призвана коренным образом изменить положение дел в одной из самых проблемных отраслей российской экономики. Как подчеркнул Виктор Басаргин, совещание в Екатеринбурге с участием полномочного представителя президента РФ в УрФО, губернаторов округа, менеджеров крупнейших промышленных холдингов и банков стало заключительным этапом в дискуссии вокруг документа и фактически началом запуска программы. На Урале подписано первое трехстороннее соглашение между министерством регионального развития, правительством Свердловской области и Внешэкономбанком.

Перекрыть утечку

Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет в России уже более десяти лет. Сколько за это время воды и денег утекло, подсчитать крайне сложно. Нельзя сказать, что все средства потрачены зря. Например, в ходе последнего проекта - реконструкции жилищного фонда и ликвидации аварийного жилья - субъекты федерации УрФО получили в совокупности 8 млрд рублей. По словам полномочного представителя президента РФ в УрФО Николая Винниченко, на эти деньги в 2009 году отремонтировано в общей сложности свыше 17 млн кв. метров жилья, из аварийного фонда переселено более 10 тыс. человек.

Есть отдельные удачные эксперименты в муниципальных образованиях. Губернатор Свердловской области Александр Мишарин привел один из примеров: в Краснотурьинске в результате реализации программы энергосбережения удалось добиться снижения потребления тепла, холодной и горячей воды более чем вполовину. И подобные факты есть в кейсах каждого губернатора.

Виктор Басаргин, Николай Винниченко, Александр Мишарин

Однако изменить статистику потребления ресурсов эти проекты не позволяют: они точечны, реализуются в отдельно взятом сегменте. Виктор Басаргин приводит парадоксальные, при этом далеко не единичные случаи. Судите сами: построена новая котельная, которая производит на 40% тепла больше, чем нужно потребителям сегодня. Рядом, в 500 метрах, строится новый микрорайон, за его подключение к теплосистеме энергетики требуют 500 млн рублей. В итоге застройщики ставят автономную систему, а котельная по соседству продолжает отапливать воздух. «Надо добиваться того, чтобы каждая единица ресурса была учтена и имела своего покупателя», - предлагает министр.

Иди сюда, инвестор

Конечно, глобальная проблема отрасли - ее недофинансирование. По словам Виктора Басаргина, в системе ЖКХ сегодня обращается около 3 трлн рублей, и из них только примерно 170 миллиардов идет на цели модернизации. Между тем из-за износа инженерной инфраструктуры (на 1 января этого года нормативный срок отслужили 60% фондов коммунального хозяйства) потери ресурсов, которые оплачивают потребители, составляют 20% по воде, 15% - по электричеству, 40% - по теплу. В деньгах общие потери отрасли оцениваются в 200 млрд рублей. «И все это от того, что мы все время латаем дыры, занимаемся какими-то локальными проектами, не увязанными друг с другом, не решая проблемы в корне, системно и последовательно», - считает Виктор Басаргин.

Разрубить гордиев узел и призвана новая программа. Комплексность - главный принцип, положенный в ее основу. «Это выражается в сочетании механизмов реформы системы управления, ценообразования, тарифообразования, учета, технологий. Если хотя бы один из этих элементов выпадает, мы не получим эффекта», - говорит Басаргин.

Принцип второй - прозрачность. ЖКХ было и остается одной из самых закрытых отраслей с невнятными правами и полномочиями участников. За примером далеко ходить не надо, взять хотя бы последние скандалы с повышением тарифов. По словам Александра Мишарина, в Свердловской области из 74 муниципальных образований 23 превысили допустимый предел их роста в 30%. «Мы считаем важнейшим элементом программы создание единого областного расчетного центра, который позволит усилить финансово-платежную дисциплину», - делает вывод Александр Мишарин. Виктор Басаргин соглашается с такой постановкой вопроса и со своей стороны предлагает разработать новый документ под названием «Правила предоставления коммунальных услуг», который должен в доступной форме описать систему формирования тарифов и тем самым способствовать защите интересов потребителей коммунальных услуг.

И наконец, третий, главный принцип - частно-государственное партнерство. Инвестиции - ключевое слово программы. Принципиальная задача момента - создать условия для того, чтобы в ЖКХ пришел частный капитал. По словам Басаргина, в течение ближайших пяти лет в отрасль будет привлечено более 4 трлн рублей, из них средства федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципалитетов составят 800 млрд рублей, средства собственников многоквартирных домов на проведение их реконструкции - более 700 млрд рублей. Разработчики программы рассчитывают на активное участие в этом процессе банковского капитала. Как это будет выглядеть на практике, описывает директор департамента ЖКХ министерства регионального развития Ирина Булгакова:

- На уровне муниципалитета должна быть разработана комплексная программа, включающая изменение системы водоснабжения, водоотведения, энергоснабжения, модернизацию жилищного фонда. Это позволит грамотно просчитать нагрузки и требования ко всем ресурсоснабжающим организациям. Затем утверждается генеральный план, план землепользования в соответствии со всеми требованиями градостроительного кодекса. Безусловно, банки не будут финансировать всю программу, они будут давать деньги под конкретные проекты, но проекты должны быть увязаны между собой. Нет смысла вкладываться, например, в строительство крупной котельной, если на этой территории сети в плохом состоянии. При этом разработчики проекта могут рассчитывать на государственное софинансирование: федеральный и региональный бюджеты будут компенсировать разницу между инвестиционным платежом, который необходим, чтобы реализовать проект, и платежеспособностью населения на территории.

Программа будет реализована в три этапа. На первом, в 2010 - 2011 годах, отработают механизмы на уровне пилотных субъектов федерации и муниципальных образований, отобранных для участия в эксперименте. Свердловская область официально признана первым таким «пилотом». Основным инвестором здесь выступает Внешэкономбанк. Часть проектов (социально значимых, с явно длинным сроком окупаемости) будет финансировать федеральный бюджет. На втором этапе пойдет тиражирование опыта, при этом разработчики рассчитывают на участие в финансировании проектов коммерческих банков. С 2016 года начнется переход к системе финансирования реконструкции жилищного фонда за счет собственников жилья.

Опыт есть

Надо сказать, что опыт внедрения принципов, на которых построена программа, в России уже есть. В частности новая модель финансирования установки коллективных приборов учета применена в Петропавловске-Камчатском. О ней рассказал советник главы этого города Василий Никифоров, специально прилетевший на совещание в Екатеринбург. По его словам, проект реализован за два года, причем без копейки бюджетных денег и без специального повышения тарифа:

- При населении 10 тыс. человек нам требовалось 600 млн рублей. Для нашего бюджета это очень большие деньги. Мы просчитали, что эту задачу можно решить с помощью банковского кредита. Сначала мы заключили договоры с местными банками, а затем вышли с предложением на Российский банк развития, который предоставил кредитную линию.

Схема такова: муниципалитет берет банковский кредит, заключает сервисные контракты с управляющими компаниями, которые устанавливают приборы учета. Весь срок действия кредитного договора население платит за услуги по действующему нормативу, а за счет экономии между реальным потреблением и нормативом обслуживается банковский кредит. Как только долг гасится, приборы передаются на баланс управляющей компании, которая уже выставляет счета в соответствии с показаниями. По такой схеме могут быть реализованы абсолютно все проекты, за исключением водоотведения и вывоза мусора.

Опыт, безусловно, интересный. Но надо учесть, что Петропавловск-Камчатский - муниципалитет депрессивный, имеющий крайне мало собственных источников в бюджете. И если при ухудшении экономической ситуации и снижении доходов население не выдержит нагрузки, ему придется брать обязательства по выполнению кредита на себя, а резерва для этого у дотационного города нет.

Стабильность и предсказуемость

Тариф - первая и самая дискуссионная позиция заявленной концепции. В том, что при реализации программы стоимость услуг для потребителей будет расти, сомнений нет. В итоге значительную часть модернизации отрасли будет оплачивать потребитель. «Удельный вес средств, которые направляют домохозяйства на оплату услуг ЖКХ, все равно будет расти. Если ничего не делать, он вырастет до 18%, но при этом качество услуг будет с каждым годом снижаться, - предупреждает Виктор Басаргин. - Если мы начнем реализацию программы, эта доля в среднем вырастет на 1%, но уровень услуг поднимется существенно».

Инвесторов, которые могут прийти в отрасль, такая позиция власти должна бы устроить. Однако для полноты картины нужно определиться со стабильностью тарифной политики, ведь почти все проекты в сфере модернизации ЖКХ - с длинными сроками окупаемости. И разработчики программы отдают себе отчет в том, что если государство будет вести себя непредсказуемо, инвестор в отрасль не придет. О необходимости установления долгосрочных тарифов говорили все без исключения спикеры совещания. Однако на практике придерживаться этого принципа непросто, так как 50% в структуре тарифов на услуги ЖКХ составляет стоимость топлива. «Вероятнее всего, потребуется на уровне правительства РФ увязывать механизмы формирования цен на энергоносители в целом. Потому что если мы сегодня установим стабильный тариф на несколько лет, а рыночная стоимость энергоресурсов начнет, например, расти, есть опасение, что стабильность может из стимула превратиться в препятствие для развития коммунальной отрасли», - полагает губернатор Курганской области Олег Богомолов.

Второй серьезный риск связан с вопросом, кто все-таки будет осваивать финансовые ресурсы, которые пойдут в отрасль. Если предположить, что это преимущественно банковское финансирование, то у проекта должен появиться эффективный оператор. Ирина Булгакова признается, что пока четкой схемы в концепции нет:

- Очень важно на территории субъекта федерации, муниципалитета определить, кто станет квалифицированным заемщиком, ведь банк будет предъявлять к нему стандартные требования. На сегодняшний день многие МУПы не могут выступать в качестве таких заемщиков, потому что у них масса долгов, нет достаточного имущества и так далее. Поэтому субъекты федерации и муниципалитеты должны решать этот вопрос на местах.

Вывод напрашивается сам собой: в отрасль, которая традиционно считается вотчиной муниципалитетов, должен прийти новый хозяин, тот самый, который будет проводить ее модернизацию. Между тем на начало прошлого года в среднем по стране доля имущества коммунального хозяйства, переданного в управление и аренду с использованием концессионных соглашений, в общем объеме составляла всего 12,8%.

- Хотелось бы обратиться к органам власти: надо «простить и отпустить». Отпустите коммунальную сферу в частные руки, дайте возможность частнику прийти сюда. Только так мы сможем радикально изменить ситуацию, - призывает Виктор Басаргин.
- Мы ведем такую работу с 2004 года, - отвечает на призыв губернатор Тюменской области Владимир Якушев. - Сегодня 71% муниципального имущества переведен в частные компании. Процесс идет непросто, многие руководители муниципальных образований отдают имущество скрепя сердцем. Хорошо, когда муниципальные предприятия находятся у тебя под рукой и можно «повоздействовать». При этом есть опасения (и часто обоснованные), что, например, частный водоканал начнет вести неправильную тарифную политику, а у потребителя недостанет грамотности, чтобы вовремя это выявить.

В последнее время получила распространение практика заключения концессионных соглашений, когда частный бизнес берет в управление муниципальные объекты инфраструктуры с последующим выкупом. Однако, как справедливо замечает Олег Богомолов, по действующему законодательству концессионное имущество невозможно оформить в качестве залога, и если не внести соответствующие изменения, это обстоятельство осложнит процесс привлечения банковских инвестиций.

Еще один дискуссионный аспект - роль Внешэкономбанка как главного инвестора на первом этапе. Согласно собственному меморандуму, этот институт вкладывает средства в уже готовые структурированные проекты, причем достаточно крупные. Но проекты в ЖКХ этим критериям пока не отвечают. Чтобы их подготовить, муниципалитетам нужны и средства, и специалисты. Есть смысл сделать наоборот (и опыт такой схемы в регионе уже есть, см. «Сэкономить время»): сначала выстроить сотрудничество с частными банками, в том числе региональными, которые профинансируют подготовку проектной документации, энергоаудит, а уж на втором этапе, когда будут готовы комплексные программы модернизации муниципальных образований и начнется их тиражирование, подключить Внешэконом­банк. Такая модель позволит энергичнее начать модернизацию отрасли.
В целом путь, которым идут авторы программы, верный. Нужно только сейчас, на этапе разработки, прописать финансовый инструментарий и определить ответственных за освоение привлеченных средств.

Сэкономить время

Региональные банки готовы взять на себя риски начального этапа запуска проектов по модернизации ЖКХ, уверен председатель правления Уралтрансбанка Валерий Заводов

 - Валерий Геннадьевич, предложенная министерством концепция предполагает активное участие банковского капитала в финансировании ЖКХ. Насколько интересна эта отрасль частным банкам?

- Инвестиции в ЖКХ - одно из направлений, где достаточно понятно просчитывается эффективность вложений, как экономическая, так и общественная. Именно поэтому мы еще в начале 2009 года заявили о готовности финансировать энергосберегающие проекты на территории муниципальных образований.

- Кого вы видите в качестве заемщиков: частные компании или муниципальные?

- И те, и другие. Конечно, для банка удобнее работать с бизнесом, но система построена пока так, что в ней достаточно бюджетных организаций, учреждений, не имеющих статуса юридического лица, например ТСЖ. Но с ними тоже надо уметь сотрудничать.

- Как вы оцениваете механизм финансирования проектов модернизации ЖКХ?

- Внешэкономбанк никогда не будет финансировать нулевой цикл, он может кредитовать только законченные проекты, а их сегодня нет. Чтобы их подготовить, нужны деньги, но я не знаю ни одного МУПа, который бы так сразу их нашел в своем бюджете. Кроме того, надо понимать, что ВЭБ практически не кредитует проекты менее 2 млн долларов, да и кадров у этого банка столько нет. Если пойти по этому пути, мы просто потеряем время. Эту задачу проще решать иначе: на первом этапе коммерческие банки помогают сдвинуть с места проект, а потом его финансирует ВЭБ. У нас такой опыт уже есть: мы предоставили кредитные ресурсы для нескольких организаций, в частности на строительство тепловой станции. Мы взяли на себя все риски начальной стадии проекта, а затем, когда была готова документация, его уже рефинансировал ВЭБ. Я убежден, что к такому сценарию сегодня готовы только региональные банки, ни один банк федерального уровня не позволил бы своему филиалу участвовать в таком кредитовании.

- Какие узкие места есть, на ваш взгляд, в разработанной министерством концепции?

- Это мы увидим только тогда, когда начнется ее реализация. Сейчас самое главное - принять политическое решение, а это немалые риски. То, что Свердловская область, выступив в качестве пилота, взяла на себя эти риски, надо только приветствовать. И участвовать в этом процессе. Для нас как банка это интересно с точки зрения не только зарабатывания денег, но и получения реального эффекта. Улучшить жизнь можно двумя способами: сократить расходы или увеличить доходы. В данной ситуации, когда кризис еще не закончился, рассчитывать на рост доходов нереально, потому разработка концепции, которая направлена на снижение расходов, - правильное решение.

Подготовила Ирина Перечнева