Долгий_ящик.ru

Одной из главных и модных тем 2010 года стало электронное правительство и государственные услуги. С федерального уровня спустили четкую схему перехода от реального чиновника к электронному. Регионы взяли под козырек и начали одновременно с федеральным порталом разрабатывать собственные. По большому счету, работа бесполезная. Даже министр ИТ и связи Свердловской области Ирина Богданович как-то обмолвилась, что для потребителя услуг должна быть единая точка входа. Тем не менее областные власти с упорством развивают региональные ресурсы: пополняют список услуг, добавляют функционал, улучшают дизайн и навигацию.

Журнал «Эксперт-Урал» составил рейтинг порталов госуслуг субъектов РФ, входящих в Урало-Западносибирский регион, чтобы подвести итоги годичного труда разработчиков и ответственных за это чиновников.

Каждому по порталу

На 1 февраля все десять территорий Урала имели свои порталы государственных и муниципальных услуг (Пермский край запустил его последним; Югра за неполный год успела разработать два варианта веб-ресурса).

Из 80 субъектов РФ, поддерживающих порталы государственных и муниципальных услуг (их нет только в Ингушетии, Карачаево-Черкессии и Чечне), 28 регионов пользуются порталами собственной разработки (35%), 52 - министерства экономического развития РФ (платформа Liferay). На Урале соотношение примерно такое же: шесть порталов используют Liferay, четыре - собственную разработку.

По словам создателя и главного редактора портала it-eburg.com Даниила Силантьева, стоимость региональных веб-ресурсов просчитать практически невозможно: «Они состоят из множества компонентов, и за каждый отвечает разное ведомство. Да и как считать? Например, входят ли системы межведомственного электронного документооборота в цену портала, стоит ли включать в нее оборудование и ПО, которое закупают министерства для оказания услуг в электронном виде?». Более-менее поддаются подсчету только траты бюджета на организацию электронных услуг в целом. Например, в Свердловской области разработка информсистемы электронной записи к врачу стоила 2 млн рублей, льготного проезда - 1,65 млн рублей, цена лота на создание системы, которая переведет образовательные услуги в электронный вид, - почти 1,3 млн рублей.

Разрыв шаблона

Показателей, по которым можно оценивать порталы госуслуг, масса. Мы рассмотрели каждый сайт по нескольким параметрам и выбрали, на наш взгляд, ключевые (см. методику исследования). В итоге в каждом разделе выявились лидеры и аутсайдеры (см. таблицу). 

Таблица. Рейтинг региональных порталов Госуслуг

Лидерами по структуре сайтов стали Башкирия, Удмуртия, Ямал и Пермский край. Они имеют относительно понятную и удобную навигацию, множество классификаторов, быстрый доступ к услугам, возможность поиска. Единственное замечание - система классификации услуг на ямальском портале подчас работает некорректно. Аутсайдеров в данном разделе в принципе нет. Примечательно, что наименьший балл здесь получила Москва (мы включили ее в рейтинг, чтобы сравнить столицу и регионы).

Пропасть между порталами возникла в разделе «Содержание». Здесь значительную роль играло количество представленных услуг и полнота их описания. Лидерами стали Ямал и Тюменская область: 48 и 34,5 балла соответственно. Портал ЯНАО при некой сумбурности изложения и расположения разделов предоставляет наиболее полную информацию об услугах (включая консультации и пошаговые инструкции), Тюменская область - лидер по количеству описанных услуг, а также дополнительным разделам. Ожидаемо в этом разделе провалился Пермский край (услуг мало), также слаб по содержанию веб-ресурс Оренбургской области.

Отметим, что год назад количество описанных услуг на порталах было в разы меньшим. Так, в апреле 2010-го (см. «Не потерять триллион», «Э-У» № 15 от 19.04.10) в Свердловской области была представлена информация лишь о 22 услугах, сегодня - о 1108, в Челябинской области - о 51 и более чем 550 соответственно, в Тюменской области - о 1317 вместо 836.

Наиболее интересным, пожалуй, стал раздел «Сервисы». Для их обеспечения регионы должны были создать серьезную ИТ-инфраструктуру. В итоге лучшими оказались Югра, Свердловская область и Пермский край. Здесь реализован личный кабинет, возможность отслеживать прохождение бумаг через ведомства, а также непосредственно сервис предоставления электронных услуг (правда, в Свердловской области все электронные услуги - это ссылки на федеральный портал). Слабо развиты сервисы в Удмуртии, Оренбургской, Курганской и Тюменской (здесь нет даже личного кабинета) областях.

Заметим, что год назад порталы госуслуг Урало-Западносибирского региона не давали никаких сервисов. Разве что Пермский край позволял жителям отправлять документы по электронной почте. Тогда мы сделали вывод о необходимости пустить в сферу госуслуг бизнес. И оказались правы. В течение 2010 года, например, в Свердловской области прошло несколько конкурсов на создание информационных систем для различных ведомств, которые теперь могут предоставлять услуги в электронном виде (электронный дневник, электронная запись к врачу и т.д).

Наконец, дополнительные показатели: посещаемость, дизайн, ссылки на другие ресурсы, видимость сайта в поисковиках. Среди регионов Урала оба лидера - Курганская область и Удмуртия - во многом победили благодаря последнему параметру.

Единоличным лидером по общему числу баллов стал Ямал, аутсайдерами - Курганская и Оренбургская области. Примечательно, что Москва заняла в нашем рейтинге лишь девятое место.

Чтобы был

Несмотря на очевидные успехи, проблем у региональных порталов остается много. Главная - избыточность. По большому счету, информация на сайтах субъектов РФ и главном ресурсе страны дублируется, значит, дополнительная местная «витрина» не нужна. И региональные порталы со временем должны самоупраздниться, хотя деньги на них уже потрачены. Доходит до смешного. Например, услуги в Свердловской области можно получить на трех ресурсах: gosuslugi.ru (выбрав регион), pgu.midural.ru, 66.gosuslugi.ru (разработка Ростелекома). Причем на последнем можно получить 15 услуг в электронном виде.

Вторая проблема региональных порталов вытекает из первой - слабая посещаемость. Максимальный показатель - 12 - 15 человек на 100 тыс. жителей в сутки (Удмуртия и ЯНАО). В поисковых машинах представленность минимальна. Максимум, на что способны сайты, - быть в десятке Яндекса по пяти-семи запросам (из опробованных 136, подробнее см. методику). Люди, очевидно, забивают в адресную строку точное доменное имя. Подробную статистику можно посмотреть, правда, только у ресурса Свердловской области. Остальные регионы эти данные закрыли. Количество заходов на него по прямым ссылкам иногда в десятки раз опережает другие способы попадания на сайт (см. график «Статистика портала госуслуг Свердловской области»).

Также нам удалось оценить заинтересованность посетителей в услугах этого портала. Итог неутешителен. Показатель глубины просмотра сайта - 1,6 (в среднем посетитель просматривает 1,6 страницы), а точка входа в 100% случаев - главная страница. Учитывая, что для получения информации об услуге на сайте pgu.midural.ru необходимо пять-шесть кликов, можно сделать вывод: люди по прямому назначению сайт не используют. Это подтверждается и долей отказов (посетитель смотрит только одну страницу) - в среднем 69,5%.

Правда, в других регионах, судя по косвенным показателям, ситуация более позитивна. Например, в Тюменской области, по данным top.mail.ru, за неделю со 2 по 8 февраля количество визитов (загрузка страниц, где стоят счетчики) портала госуслуг составило 1709, посетителей - 296. Страниц, где стоит счетчик, - 63. Вряд ли люди шесть раз заходили на одну и ту же страницу. Значит, глубина просмотра значительно выше, чем в Свердловской области.

В Башкирии, по данным Rambler, за первую неделю февраля было 626 посетителей, 3467 просмотров. То есть в среднем человек просматривал 5,5 страницы. В принципе достаточно для получения информации об одной услуге. На Ямале количество просмотров в сутки в среднем 800, а посетителей - 70.

Третья беда региональных порталов - отсутствие полной информации об услугах. Этим грешат практически все. Соответствующие разделы (общие сведения, результат, необходимые документы и т.д.) в структуре сайта есть, но самой информации - нет. По факту получить услугу невозможно. Простой пример - заявление в ЗАГС: на федеральном портале его шаблон есть, а на пермском - нет.

Четвертая проблема - оторванность порталов от жизни. Шаблоны документов, представленные на сайтах, иногда не соответствуют тем, что реально необходимы. Допустим, при нашей попытке получения паспорта гражданина РФ взамен потерянного работница паспортного стола быстро окинула взглядом заполненное на сайте заявление и вернула его обратно со словами «Это что? Это мне не надо». Кроме того, в этом же разделе сказано: обязательным документом является талон-уведомление о происшествии, полученный в милиции, необязательным - документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства. На практике оказалось все наоборот.

Наконец, последнее - отсутствие необходимых госуслуг в электронном виде. Еще полгода назад на форуме «Иннопром» генеральный директор компании «Сумма технологий» Роман Рублевский приводил примеры популярных запросов в поисковых машинах - оформление паспортов и виз, регистрация и снятие с учета транспорта, тарифы ЖКХ, информация пенсионного фонда, земельные вопросы. Сегодня более всего к этим запросам приспособлен разве что сайт Свердловской области (на нем стоят ссылки на федеральный портал на большинство из перечисленных услуг). Понятно, что федеральный план предполагает их полное внедрение только к 2015 году.

Однако уже сегодня gosuslugi.ru предоставляют порядка 60 услуг в электронном виде (или в неполном электронном виде, например, требуется самостоятельно забирать документы), а регионы - в лучшем случае 20, и то далеко не первоочередные.

Перегнать Россию

Таким образом, региональные порталы госуслуг в нынешнем виде - продукт для отчетности наверх: мол, смотрите, мы сделали. Чтобы их превратить в работающие инструменты, необходимы серьезные технические и организационные изменения.

Начнем с менее глобальных задач. Во-первых, необходимо согласовать со всеми государственными и муниципальными учреждениями объем и форму подачи документов.

Во-вторых, чтобы не вводить людей в заблуждение, лучше сделать единую точку входа, например gosuslugi.ru. Иначе три разных веб-ресурса могут превратиться как организационно, так и технически в три разных механизма оказания одной и той же услуги.

В-третьих, нужно повышать привлекательность ресурса. Прежде всего с помощью поисковой оптимизации. В идеале на все запросы, касающиеся госуслуг, портал должен оказываться в топ-десятке, предлагаемой популярными поисковиками. Повышение посещаемости может привести к появлению на сайтах рекламы (навскидку - консультационных, юридических услуг, туристических фирм в разделах оформления загранпаспорта и т.д.), что в итоге может дать бюджет для усовершенствования системы.

Глобальная задача по сути одна - электронные услуги невозможны без всеобщего внедрения системы идентификации пользователя. В Югре, Башкирии это решили сделать путем выдачи многофункциональных социальных карт. Другой вариант - раздача электронной цифровой подписи. Правда, европейские специалисты уже признали, что этот механизм слишком сложен для обывателя. Однако брокерские и банковские структуры сегодня используют именно эту технологию.

В целом если региональные порталы планируют выжить, им необходимо выдержать конкуренцию с федеральным ресурсом. Пока же по наполненности и сервисам (на нем размещена информация о 574 федеральных, 9306 региональных и 8699 муниципальных услугах, в том числе 58 оказываются в электронном виде) он ушел далеко вперед.

Методика исследования

В рейтинге принимают участие порталы государственных и муниципальных услуг субъектов РФ, входящих в Урало-Западносибирский регион. Всего их 10: Свердловская, Челябинская, Тюменская, Курганская, Оренбургская области, ХМАО - Югра, ЯНАО, Пермский край, Башкирия и Удмуртия. Также в рейтинг мы решили включить портал Москвы.

При оценке основное внимание уделялось удобству получения и полноте информации с точки зрения пользователя. Также оценивался уровень внедрения иных информационных сервисов (интернет приемная, услуги, которые можно получить в электронном виде, новости, законодательные акты) и дополнительных функций (например, ссылки на веб-ресурсы министерств).

Для расчета рейтинга мы оценивали следующие параметры: структура портала, содержание портала, информационные и дополнительные сервисы.

I. Оценка структуры портала

Основным требованием к структуре портала является удобство навигации, доступа к информации по услугам и органам власти, учреждениям и организациям, оказывающим госуслуги.

1. Оценка функциональной структуры портала производится на основании следующих показателей.

А) каталогизация информации. Оценка определяется как сумма баллов за каждый тип каталогизации (1 балл - если соответствующий каталог есть, 0 - если нет). Рассматриваемые каталоги: по сферам госуслуг, по жизненным ситуациям, по группам пользователей, по территориям.

Б) наличие справочников учреждений (2 балла, если есть, 0 - если нет) и его структурирование по территориям (1/0 баллов), алфавиту (1/0 баллов), уровню действия (1/0 баллов)

В) возможность быстрого перехода к отдельным услугам (2 балла - если такая возможность есть, 0 - если нет).

2. Оценка доступности информации производится по следующим показателям.

А) наличие систем интеллектуальной и контекстной систем поиска. (2 балла - за наличие интеллектуальной системы, 1 - контекстной, 0 баллов - за их отсутствие).

Б) наличие системы рейтингов по посещениям и обращениям. Оценка производится по наличию рейтинга услуг по просмотру информации (1/0 баллов) и рейтинга по обращениям пользователей за получением услуги (1/0) баллов).

В) доступности информации на сайте. Если для нахождения любой услуги на сайте с главной страницы требуется три и менее переходов - 3 балла, четыре-пять - 2 балла, шесть-семь переходов - 1 балл, более семи - 0 баллов.

II. Содержание портала

При оценке содержания портала во внимание принимается полнота представленной на нем информации по различным услугам.

А) количество услуг. Оценивается количество описанных федеральных, региональных и муниципальных услуг. 1 балл за каждые 20 федеральных и 50 региональных и 100 муниципальных услуг. Ссылки на услуги, расположенные на федеральном и муниципальных порталах также считаются за оказываемые на региональном ресурсе.

Б) качество описания. Баллы начисляются за наличие следующих разделов (за незаполненные поля баллы снижаются):
- общее описание услуги (1 балл);
- результаты получения услуги (1 балл);
- причины отказа в предоставлении услуги (1 балл);
- нормативный регламент оказания услуги (1 балл);
- схема (последовательность) действий для получения услуги (3 балла);
- наличие электронных шаблонов бланков, необходимых для получения услуги (2 балла);
- наличие текстов нормативных актов, регламентирующих предоставление услуги (2 балла).

В) количество организаций, о которых предоставлена информация. По 1 баллу за каждые 50 организаций, но не больше 10.

Г) дополнительные разделы портала (региональные, федеральные новости, опросы, часто задаваемые вопросы и т.д.). За наличие каждого раздела - 3 балла.

III. Сервисы портала

На наш взгляд, важными сервисами для порталов являются:

- личный кабинет (2 балла)
- возможность через личный кабинет отслеживать ход оказания услуги (2 балла)
- возможность отслеживать ход оказания услуги без авторизации (2 балла)
- электронная приемная (3 балл)
- наличие системы обратной связи по работе портала (2 балла)
- наличие системы консультирования по услугам (2 балла)
- электронная форма оказания услуги (по 1 баллу за каждые две услуги, оказываемые через региональный портал, по 0,2 балла - за ссылку на федеральный портал)

IV. Дополнительные показатели

А) оценка посещаемости портала. Производится в расчете на 100 тыс. жителей региона в сутки. 5 баллов - если посещений более четырех, 4 балла - три-четыре посещения, 3 -два-три посещения, 2 - одно-два посещения, 1 - 0,5 - 1 посещение, 0 - 0 - 0,5 посещений, либо если открытая статистика отсутствует).

Б) ссылки на информационные ресурсы органов власти (по 1 баллу за раздел):
- на федеральный портал государственных услуг;
- на порталы госулуг соседних регионов;
- на порталы федеральных органов власти;
- на порталы региональных органов власти.

В) представленность сайта в поисковых системах. Мы выписали все услуги, предлагаемые сайтом gosuslugi.ru. Смоделировали запросы, отражающие потребность в них (например, «оформление загранпаспорта»), и выбрали те, частотность которых превышает 250 в месяц (исследовалась только поисковая машина «Яндекс»). Получилось 136 запросов. Далее мы при помощи программных средств выбирали регион и смотрели позиции сайтов по каждому из запросов. В итоге получился агрегированный показатель видимости сайтов (зависит от частотности запроса и позиции сайта при этом запросе). 100% - если сайт по всем запросам находится на первой позиции в поиске. Если показатель видимости 1 - 1,5% - 3 балла, если 0,5 - 1% - 2 балла, 0,1 - 0,5% - 1 балл.

Г) Дизайн. Оценивается субъективно, путем сбора экспертных мнений. 0 - 5 баллов.

Методика составлена при помощи Центра прикладной экономики (Москва) и компании «Сумма технологий» (Екатеринбург).