Чего не сделаешь для блага концессии
В России предпринимается попытка законодательно урегулировать модель концессионных соглашений. Если все правила будут четко прописаны, механизм может способствовать привлечению инвестиций в ЖКХ Это значит развивать капитализм, но это не опасно, ибо власть остается в руках рабочих и крестьян, а собственность помещиков и капиталистов не восстанавливается. Концессия есть своего рода арендный договор. Капиталист становится арендатором части государственной собственности, по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством.
В.И. Ленин. «О концессиях и о развитии капитализма» (1921)
1 января 2014 года вступают в силу поправки к закону «О концессионных соглашениях». Основные изменения касаются объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры — теплоснабжения, централизованной системы горячего и холодного водоснабжения, водоотведения. Со следующего года муниципалитеты могут передавать инфраструктуру не старше пяти лет частным инвесторам по договору аренды, прочие объекты — только по концессионному соглашению. Учитывая возраст коммунальной сети в России, легко предположить, что все проекты будут управляться именно по этой модели. Между тем у муниципалитетов и бизнеса остается много вопросов к ее законодательному регулированию.
Концедент готов
Концессия — это одна из форм государственно-частного партнерства, договор, на основании которого права пользования муниципальным объектом передаются частной структуре. Таким способом государственные органы привлекают частный капитал для развития объектов инфраструктуры там, где у них самих недостаточно ресурсов или квалификации, а инвестор отбивает вложения за счет эксплуатации инфраструктуры.В мировой практике эта форма применяется с ХIХ века. «В Европе так строили дороги, повышали качество коммунальных услуг, развивали сферу общественных перевозок. Особенно популярна концессия была во Франции и Англии», — рассказывает главный консультант OST-EURO GmbH Эмиль Маркварт. Классический пример удачного применения концессии в сфере ЖКХ был в Буэнос-Айресе. В 1992 году министерство экономики и общественных работ Аргентины передало право управления водоснабжением и канализацией консорциуму Aguas Argentinas (возглавляет французская компания Lyonnaise des Eaux-Dumez), который пообещал сократить тарифы на 27%. В течение шести лет компания ежегодно вкладывала в строительство и модернизацию по 200 млн долларов, за счет грамотного управления ей удалось в два раза повысить производительность труда. В итоге потребители получили снижение тарифов, улучшение качества водоснабжения и канализации, а сама компания до сих пор эксплуатирует объект и получает стабильный доход.
В теории для разваливающегося российского ЖКХ такой механизм представляет большой интерес, причем и для муниципалитетов, которым принадлежит эта инфраструктура, и для инвесторов, и для государства: по последним оценкам, на модернизацию отрасли необходимо минимум 9 трлн рублей, которых у него просто нет.
Правовые основы для применения этого инструмента в России созданы давно, закон «О концессионных соглашениях» принят еще в июле 2005 года. Обычно в качестве удачных кейсов приводят реконструкцию аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге и строительство платной дороги М1 «Беларусь» Москва — Минск. Примеров в сфере ЖКХ нет. Одна из основных причин — отсутствие гарантий для инвесторов.
Поправки, которые вступают в силу с 2014 года, направлены на то, чтобы устранить эти пробелы. Идет также работа над изменением Жилищного кодекса: цель — формирование правил долгосрочного регулирования тарифов в ЖКХ. Предполагается, что субъектам федерации будут спущены предельные индексы повышения тарифов на срок до пяти лет, а они в свою очередь будут задавать предельные параметры муниципалитетам.
Руководитель рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при правительстве РФ Андрей Чибис перечисляет плюсы законодательных новаций:
— Для лиц, которые побеждают в конкурсе, подписывают соглашение и вкладывают средства, возврат инвестиций гарантирован. Компании изначально видят качество инфраструктуры, которой они будут управлять, целевые показатели, которых следует достичь, и необходимый объем инвестиций: все это должно быть заранее прописано в договоре. У инвестора появляется понимание того, как будет определяться цена на коммунальные услуги, какую доходность он получит. Муниципалитету концессионное соглашение позволяет застраховать интересы: если целевые показатели не будут выполняться, у него есть право в судебном порядке вернуть объект и провести новый конкурс.
В законодательстве прописаны и критерии отбора претендентов на право управления объектом ЖКХ по конкурсу: предельный размер расходов на каждый год соглашения, показатели энергосбережения и энергоэффективности, объем расходов, финансируемых за счет государства.
Концессионер в опасении
В теории все выглядит красиво, однако у потенциальных концессионеров возникает много практических вопросов.Первый вопрос, который интересует и муниципальные власти, и бизнес — правила формирования тарифов. Как мы уже говорили, предполагается, что тарифы будут высчитывать на федеральном уровне и спускать сначала в регион, а потом в муниципалитеты с учетом конкретных местных условий. По замыслу разработчиков проекта изменений в ЖК, с января 2014 года на такой механизм перейдут муниципальные учреждения, а с 2016 года все управляющие компании (подробнее см. «Кто проставится за коммуналку» , «Э-У» № 45 от 11.11.2013).
— Ответственность за имущество, инфраструктуру, снабжение водоотведением лежит на органах местного самоуправления, но при этом муниципалитет не имеет никакого влияния на формирование тарифа, — говорит исполнительный директор российской ассоциации водоснабжения и водоотведения Елена Довлатова. — Мы считаем, что для инвестора в этом заложен определенный риск, который может оттолкнуть представителей бизнеса от участия в таких проектах.
Заместитель главы администрации Перми Виктор Агеев видит другую опасность, связанную с отсутствием культуры преемственности в российской власти: ушли одни руководители, пришли другие, и заявили, что предшественники ошиблись, заключив такое соглашение.
В законе заложена защита от такого рода ситуаций, успокаивает Андрей Чибис: «На момент проведения конкурса цены рассчитываются на основе параметров тарифного регулирования. Акт при подписании концессионного соглашения является приложением к документу. Если компания в ходе реализации программы недополучает оговоренный доход, деньги выплачиваются ей из бюджета».
Однако эксперт фонда «Институт экономики города» (Москва) Сергей Сиваев видит в такой модели изъяны: «Мы не знаем, что будет в 2016 году, мы сейчас даже инфляцию рассчитать не можем. Получается, что государство берет абсолютно все риски на себя. Но ответственность в таких проектах нужно делить поровну».
Чтобы снять эти ограничения, в законодательстве должны быть внятно проговорены сроки заключения концессионного соглашения. Сейчас эта норма прописана только для договора аренды, муниципалитет может заключить его на срок до десяти лет, в отношении же сроков концессии в законе не сказано ни слова. И это одна из серьезных недоработок. Сектор ЖКХ находится в очень тяжелом состоянии, чтобы модернизировать его, потребуются десятилетия. Сейчас идет много дискуссий на тему, пойдут ли сюда частные инвесторы, увидят ли они возможность получения дохода. Не вызывает возражений одно — инвестиции пойдут в эту отрасль только в том случае, если правила будут законодательно закреплены на долгосрочную перспективу.
Дополнительная информация.
Типы концессионных соглашений
В международной практике:
BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление — передача». Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном — на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству;
BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача — управление». Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионера;
ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение — управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;
ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство — владение — управление — передача» — владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;
BBO (Buy — Build — Operate) — «Покупка — строительство — управление» — форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления.
В России:
в соответствии с законом «О концессионных соглашениях», одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения. В свою очередь концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением.
Концедентом выступает Российская Федерация, либо субъект федерации, либо муниципальное образование. Концессионер — индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, — вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и бо?льшую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенного капитала.
Таким образом, из перечисленных типов концессионных соглашений закон «О концессионных соглашениях» предусматривает только первый — BOT («Строительство — управление — передача»). Фактически используется второй тип — BTO («Строительство — передача — управление»). Однако не все соглашения между государством и бизнесом, фактически являющиеся концессионными, регулируются настоящим законом. Например, частный случай концессионного соглашения — контракт жизненного цикла.