Такие разные сущности

31 октября в Уфе состоялась первая на Урале всероссийская конференция «Федеральная контрактная система - основа развития конкурентной России», посвященная модернизации системы госзакупок. Ее организаторами выступили Счетная палата РФ и правительство Башкирии. Задача - открытие профессиональной дискуссии по вопросам изучения и обобщения международного и российского опыта реформирования системы госзаказа и создания на этой основе эффективной модели контрактных отношений.

Время выбрано удачно: в профильных комитетах Госдумы, министерствах и ведомствах начался финальный этап подготовки законопроекта о федеральной контрактной системе (ФКС), которая должна прийти на смену исчерпавшему себя 94-ФЗ. В первом чтении документ был принят еще в июне. А затем началась ожесточенная борьба интересов: Федеральная антимонопольная служба, Минэкономразвития, Минфин, Торгово-промышленная палата, Счетная палата, депутаты различных фракций наперебой предлагали свои поправки и указывали на недостатки законопроекта. Оно и понятно: ФКС может радикально изменить всю идеологию управления госзакупками.

Пока ясно одно - приниматься закон будет крайне сложно. Его вступление в полную силу эксперты предрекают не раньше 2017 года. И сегодня нет никакой уверенности в том, что власти удастся избежать вакханалии поправок, которая сопровождала и сопровождает 94-ФЗ (подробнее обо всех его недостатках и дырах см. «Не по процедурному вопросу», «Э-У» № 9 от 07.03.11 ).

Изгоняющий дьявола

Разговоры о ФКС в России начались по ряду причин. Во-первых, сфера госзакупок стала источником лавинообразно растущей коррупции: ежегодно заключается около 25 млн контрактов, отследить удается лишь вопиющие нарушения (вроде золотых кроватей, «майбахов» или мебели из красного дерева). Никакой ответственности чиновники при этом не несут. Во-вторых, из года в год госзаказчики делали все, чтобы снизить конкуренцию, сделать ее формальной. По данным Счетной палаты, до конечной стадии аукциона или конкурса в России доходит 1,3 компании. В-третьих, в последнее время крайне остро встал вопрос об исполнении контрактных обязательств. Низкая цена в большинстве случаев ведет либо к низкому качеству работ, либо к их полному отсутствию. Четвертая причина - нормы, регулирующие закупки для науки и культуры, практически не работают. Пятая - отсутствие в поле зрения закона эффективности госзакупок.

Главное отличие ФКС от 94-ФЗ в том, что последний регламентирует лишь процедуру объявления аукциона и определения победителя, а первая - весь закупочный цикл: планирование, прогнозирование государственных и муниципальных нужд, формирование и размещение заказа, исполнение контрактов и приемку результатов, мониторинг, контроль и аудит соблюдения устанавливаемых требований. Показательно, что в законопроекте о ФКС прописаны принципы системы. Их пять: открытость (прозрачность), конкуренция, профессионализм заказчика, единство ФКС, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.

Сырая формальность

Прежде чем углубляться в суть нового законопроекта, участники конференции обратили внимание на его формальную сторону.

- Когда читаешь законопроект, спотыкаешься на каждом шагу, - заявил депутат Госдумы, председатель Ассоциации юристов России и бывший министр юстиции РФ Павел Крашенинников.

- Если мы его примем в таком виде, то нахлебаемся по полной программе. Начнем с названия: «ФКС в сфере закупок товаров, работ и услуг». Зачем писать предмет закона в названии, если он указывается в первой статье? Умиление вызывает четвертая статья, в которой сказано, что любая общественная организация (а в последних вариантах текста и любой гражданин, не имеющий отношения к конкурсу) вправе обратиться в надзорные органы, органы внутренних дел или суд с жалобой на неправомерные действия заказчика. Это смешно, мы вновь вернемся к бизнесу жалобщиков, перекупу заказов и шантажу. Идеологически законопроект хорош, но формально его нужно переписывать.

Еще один показательный пример - статья 88 об обеспечении контракта. Цитата: «Исполнение контракта может обеспечиваться безотзывной банковской гарантией, выданной банком или иной кредитной организацией, включенной в реестр банковских гарантий, размещенный в единой информационной системе, или внесенными денежными средствами. Способ обеспечения исполнения контракта указанными в настоящей части способами определяется таким участником самостоятельно». В этой фразе, говорит руководитель аппарата Общественно-консультативного совета по вопросам координации и взаимодействия правительства Москвы с кредитными организациями Игорь Логинов, удивление вызывает все: что должно быть внесено в реестр, какие способы, в какой части, каким участником?

Самое удивительное, что упоминание о реестре банковских гарантий ограничивается только одной статьей. Что это за база данных, как она будет функционировать, кто будет вносить данные, кто вести? Нет ни ее описания, ни информации о сроках создания и запуска, обязанностях сторон.

- Справедливости ради скажем, что в поправках к 94-му закону от ФАС годичной давности, которые сейчас перелицевали в поправки к проекту о ФКС, достаточно неплохо на трех страницах написано о реестре банковских гарантий. Хочется верить, что эти нормы войдут в окончательный текст, - говорит Игорь Логинов.

И таких упущений, неточностей и невнятностей предостаточно в 105 статьях закона.

Отсутствие лидера

Юридические формальности - меньшая из бед законопроекта. Его фундаментальная проблема в том, что он не соответствует самой идее ФКС. Это дало основание представителям Счетной палаты с трибуны заявить: «Давайте не будем путать понятия. Федеральная контрактная система - это одна сущность, а законопроект о федеральной контрактной системе - совсем другая».

Мы не станем подробно разбирать все части законопроекта. Обратим внимание лишь на принципиальные моменты. Один из ключевых - отсутствие единого уполномоченного органа. Начальник инспекции по комплексному контролю и аудиту приобретения товаров, работ и услуг для государственных и общественных нужд Счетной палаты РФ Ольга Анчишкина:

- История российской системы госзакупок - это постоянное противостояние Минэкономразвития, Минфина и ФАС. Опыт других стран показывает, что в сфере контрактования должен быть один регулятор. По крайней мере, на эту модель за последние 15 лет перешло большинство государств. Ее не надо раздрызгивать по нескольким ведомствам, которые никак не могут найти точек соприкосновения и взять на себя всю полноту ответственности за конечные результаты. Я уверена, что при правительстве должна быть создана структура, для которой закупки стали бы единственной деятельностью.

Точнее, нужно сформировать трехуровневую платформу. Первый уровень - экспертный совет, который принимает стратегическое решение о закупках. Второй - единый центр ответственности, третий - общественные и саморегулируемые организации.

Децентрализация ведет к тому, что в сфере госзакупок отсутствует хоть сколько-нибудь точная аналитика. Даже объем заказов - величина исключительно оценочная. Контрольное управление президента склоняется к цифре 5 трлн рублей, Счетная палата - к 6 - 7, а некоторые эксперты - к 11 трлн рублей. Аналогичная ситуация с воровством: то триллион рублей украден, то три.

- В каком сегменте, регионе, ведомстве воровства больше? Вопрос без ответа, - сетует Ольга Анчишкина. - Не существует никакого исследования, в котором было бы указано, какой заказчик чаще всего бывает недобросовестным, какой уровень - самый рискованный, какой тип контрактов наиболее коррупциогенный. Мы до сих пор не занимались госзакупками предметно, не рассматривали их как отдельную отрасль.

В отличие от 94-ФЗ текст законопроекта о ФКС, конечно, предполагает некоторую централизацию. Точнее, там написано, что федерация, регион и муниципалитет могут создать единый орган (контрактную службу), отвечающий за закупки. Но в обязанность им это не вменяется. Кроме того, заказчик может использовать модель, основанную на ведомственном подчинении (условно: федеральный Минфин заказывает товары и услуги для всех региональных Минфинов).

- Ведомственная централизация стоит особняком в проекте закона и ничего хорошего нашей системе закупок не несет, - уверена директор Института управления закупками, продажами им. А.Б. Соловьева Высшей школы экономики Ирина Кузнецова.

- Издержки вырастут, сама идея централизации будет дискредитирована.

И еще одна тонкость. В функции единого органа входит только определение подрядчиков. Обоснование закупок, условий контракта, определение начальных цен, планирование, аудит - удел специализированных комиссий. Очевидно, что службы будут дублировать друг друга.

Без должного эффекта

Степень централизации закупок - лишь один из стратегических принципов, влияющих на их эффективность. Если мы вновь обратимся к мировому опыту, то сможем выделить еще девять: определение предмета, объема и количества лотов; определение типа контракта; определение начальной цены; антидепмпинговые меры; формат определения победителя; допуск и привлечение поставщиков; выбор шкалы оценки предложений подрядчиков; наличие стратегии цикличных покупок и, наконец, механизмы приобретения инновационной продукции.

Остановимся на некоторых. Начнем с определения типа контракта. В мировой практике сложилось три основных категории: контракт с фиксированной ценой; контракт типа издержки плюс фиксированная прибыль; поощрительный контракт. Между ними 10 - 12 переходных видов. Все они нужны для того, чтобы достичь качества по разумной цене (основная разница между всеми типами - возможности описания стандартов качества).

- Если закупщик не может однозначно описать стандарт качества, он вынужден полагаться на недоговорные отношения, включать административный ресурс, вмешиваться в хозяйственную деятельность подрядчика, что сейчас в России повсеместно и происходит, - констатирует Ирина Кузнецова.

По сути, в 94-ФЗ представлен только один тип контракта - с фиксированной ценой. Он индифферентен к изменяющимся условиям рынка, что делает госзакупки непривлекательными для поставщика, отпугивает его и снижает конкуренцию. Крайне показательны цифры по несостоявшимся торгам. По данным Минэкономразвития, в 2011-м на электронных площадках их было 48%, при использовании других способов закупки - 56%.

В ФКС ничего принципиально не поменялось. Используется та же модель контракта с фиксированной ценой. Некоторая либерализация: правительство может определить случаи, когда стоимость работ или поставок может изменяться согласно описанной в договоре формуле.

Это хоть как-то примиряет контракт с рынком.

Далее - начальная цена. В большинстве стран госзаказчик ее не публикует, так как поставщики в этом случае ориентируются не на издержки, а на потолок предложения. Кроме того, прозрачная стоимость закупки способствует возможному сговору подрядчиков.

В 94-ФЗ публикация начальной цены обязательна для заказчика. Алгоритм ее определения понятен исключительно самим госорганам (он более-менее установлен только для медпрепаратов).

- Подходы к ценообразованию в сфере госзакупок сегодня вызывают очень много вопросов, - замечает заместитель премьер-министра Башкирии Илшат Тажитдинов. - Внятное методическое сопровождение данного процесса отсутствует. Отдельные заказчики используют реестр госзаказов как инструмент легализации завышенных цен, зачастую накрученная стоимость обосновывается коммерческими предложениями недобросовестных поставщиков, фирм-однодневок или несуществующих юрлиц. Не так давно делегация правительства Башкирии побывала в Сингапуре. У иностранцев вызвал удивление тот факт, что в России экономия при госзакупках рассчитывается от некой установленной планки и является величиной условной. Действительно, иногда возникает парадокс: одновременно существует и экономия, и перерасход бюджетных средств. В Сингапуре экономия определяется как разница между рыночной и закупочной ценой товара.

В проекте о ФКС статья, касающаяся определения начальной цены, уже дважды переписана полностью. Публикация стоимости вновь вменена заказчику в обязанность. Позитивный фактор - восемь способов определения цены и четкий реестр источников информации.

Следующий важный фактор - определение предмета, объема и количества лотов. Этот процесс для заказчика означает нахождение баланса между конкуренцией и оптимизацией затрат: мало крупных лотов - экономия на эффекте масштаба, но отчуждение от торгов небольших компаний; дробление лотов и ориентация на малый бизнес - высокие издержки, высокая конкуренция, ведущая к демпингу и отсечению добропорядочных игроков.

В мире лоты формируются по принципу комплементарности - в одном может быть несколько товаров, которые дополняют или заменяют друг друга (предполагают закупку субститутов).

В ФЗ-94 все просто: никакого понятия комплементарности нет (есть только оговорка о том, что нельзя включать в один лот функционально несвязанные товары). Правила формирования лотов тоже отсутствуют. Формула совместных торгов (когда ведомства заказывают аналогичные товары) - один лот, один контракт, один заказчик, один поставщик.

В ФКС мало что меняется. Разве что появляется необходимость обосновывать объем лота. «Эту модель нельзя назвать рациональной, - сетует Ирина Кузнецова. - Она требует на уровне подзаконных актов введения правил формирования лотов, позволяющих эффективно закупать продукты-комплементы или субституты».

И последний фактор эффективности из взятых в рассмотрение - применение антидемпинговых мер. В 94-ФЗ их не было. Авторы законопроекта о ФКС постоянно указывают на то, что их ввели. Но на деле они лишь обязали поставщика обосновать аномально низкую цену (на 25% более ниже начальной). Эта норма не касается закупок в сфере НИОКР и технологических работ.

Полуконтроль

Принципиальное нововведение закона - общественный контроль. 94-ФЗ слабо регламентировал эту сферу: она сводилась лишь к открытой публикации конкурсной документации и возможности граждан и объединений подавать иски в суд.

В законопроекте о ФКС права заметно приросли. Общественные организации могут готовить предложения по совершенствованию законодательства; направлять запросы заказчикам; осуществлять мониторинг и оценку хода осуществления закупок; писать жалобы в надзорные и правоохранительные органы, а также подавать иски в суд.

Кажется, этого вполне достаточно. Однако власти пошли по самому легкому пути - дали обществу дополнительные каналы для написания жалоб. Сама идеология закупок не изменилась. Их цель все та же - обеспечение выполнения функций и полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти (это закреплено в тексте).

Прогрессивные мысли о том, что главный индикатор результативности госзакупок - обеспечение общественных нужд, что госзакупки осуществляются в интересах общества, в документе отсутствуют. Потому совершенно логично, что общество исключено из критически важного процессов планирования, прогнозирования, контроля и аудита стратегий.

У нас нет никаких сомнений, что законопроект о ФКС будет принят. Вопрос - в каком виде и сколько лет он потом будет видоизменяться. На наш взгляд, распространять неотработанные принципы российской ФКС разом на всю страну было бы ошибочно. Необходимо протестировать ее на нескольких регионах, а еще лучше - испытать сразу весь комплект законов, кающихся госуправления.

Позитивно, что федеральные власти, похоже, придерживаются аналогичного мнения. Определено, что на Урале пилотным субъектом станет Башкирия. Республиканское правительство два года назад заключило соглашение со Счетной палатой. В результате проведены стратегическое планирование и аудит социально-экономического развития региона, влияния на него республиканских программ, а главное - подготовлены предложения по моделированию ФКС.