С тобою нам не выбраться из тьмы
 |
| Фото - Андрей Порубов |
Восток — дело тонкое
Сейчас система формирования тарифов на коммунальные услуги (водоснабжение, водоотведение, газо, электро и теплоснабжение) больше напоминает торг на восточном базаре. Продавец (поставщик коммунальных услуг) называет свою цену на услугу, не забыв включить в нее все издержки. Покупатель услуги, на которую устанавливается тариф, — региональные энергетические комиссии как подразделения исполнительного органа власти, правительства региона. Торг проходит следующим образом: продавец назначает максимально возможную цену, доказывая обоснованность издержек, РЭКи эти издержки проверяют, сверяясь со спущенным сверху индексом инфляции, и объявляют — тариф у организации может вырасти только на nю цифру. Так обеспечивается величина тарифа, и говорит она не об экономической его эффективности, а о социальной значимости. Если сумма, получившаяся в итоге, не устраивает коммунальные организации, это уже только их проблемы. Так, фактические потери изза ветхости сетей в Режевском районе Свердловской области составляют 26,18%, а в тарифе, утвержденном областным РЭКом, они заложены в размере 13,42%. По словам Ирины Соловьевой, директора муниципального предприятий ТВССервис Каменского района той же области, изза разницы в реальных и установленных РЭКом тарифах в августе 2005 года не только не осталось 500 тыс. рублей прибыли, что была на начало финансового года, а накопилось 1,5 млн рублей убытков.
С точки зрения РЭКов существующая система тарифообразования имеет смысл: она мастерски скрывает протечки воды, потери тепла и электроэнергии при транспортировке, высокие зарплаты начальников, раздутость штатов рядовых сотрудников, низкую компетентность экономистов коммунальных и жилищных организаций, а также политические соображения сохранения стабильности на территории. «Были случаи, когда в затратах указывали так называемые представительские расходы, проще говоря, накрытые столы для начальства», — приводил примеры необоснованности тарифов глава РЭК Свердловской области Николай Подкопай на недавней пресс-конференции. Кроме того, работает советский еще принцип «проси больше, чтоб дали хоть что-нибудь».
Все это приводит к тому, что коммунальным предприятиям нет смысла экономить. Однако под сурдинку «незаконно накрытых столов» РЭКи выкидывают из тарифов и необходимое отрасли. Например, проценты по банковским кредитам: коммунальные предприятия берут займы, чтобы рассчитаться с поставщиками энергоресурсов перед началом отопительного сезона. В тарифы не включаются или включаются не в полном объеме инвестиционные составляющие. А только за счет них можно латать дыры в изношенном на 60 — 70% хозяйстве: городским и областным бюджетам внушительных сумм не потянуть. «Лизинговый механизм — самый востребованный теперь в ЖКХ. Но когда мы попытались включить в тариф затраты на лизинг, нам ответили: нельзя, у вас тариф вырастет на 30%, а можно только на 20», — отмечает председатель наблюдательного совета « Уралгазсервис» (Пермь) Андрей Агишев.
Устанавливаемый таким образом тариф не устраивает коммунальные предприятия. Издержки накапливаются. Вместе с сознательным занижением уровня платежей, неполным финансированием выполненных работ со стороны местных бюджетов это приводит к убыточности отрасли в целом. За 2004 год в экономике России сальдированный убыток получили только две отрасли, и одна из них — ЖКХ (6,89 млрд рублей). Не устраивает тариф и население. Оно хоть и платит все больше, но не может ни влиять на процесс установления тарифа, ни требовать за свои деньги качественных услуг.
Наиболее остро вилку между реальными затратами и тарифом ощутил на себе бизнес, пришедший в коммунальную и жилищную сферы ЖКХ. Для частных компанийоператоров тариф остается основным источником денег, и зарабатывать их приходится в сложной, технически изношенной и политизированной отрасли. За счет снижения издержек и увеличения инвестиций в техперевооружение и инфраструктуру бизнес способен начать работать с прибылью даже при рассмотренном варианте установления тарифов. Но, вопервых, прибыль могут урезать на величину экономии, а вовторых, РЭКи вправе держать нормативный уровень затрат на прежнем уровне еще два года после реализации проектов.
Однако бизнеса в ЖКХ становится все больше. По оценке Владимира Герасименко, члена экспертного совета комиссии Совета Федерации по законодательному обеспечению формирования рынка доступного жилья, сейчас в коммуналке примерно 17% частного отечественного бизнеса и 1% иностранного. В Свердловской области, например, по данным заместителя министра строительства и ЖКХ Богдана Процыка прирост частника в коммуналке просто поражает: 2 — 3% два года назад, 63% — сейчас.
Емкость российского рынка жилищно-коммунального хозяйства по различным экспертным оценкам достигает 2 трлн рублей. При этом изношенность инфраструктуры — 65%. Своими силами не справиться, решили наверху: надо привлекать бизнес, тем более что ему не привыкать решать социальные проблемы за государство. Для начала приняли закон «О концессионных соглашениях», который мариновали в Госдуме ровно десять лет (подробнее о законе см. «Э-У» 34 от 12.09.05). Потом догадались: срочно нужны новые правила установления тарифа, иначе даже самым либеральным законом в сферу, где работать можно только себе в убыток, частника не заманишь. Таким образом, необходимость законодательного обеспечения рыночных финансовых основ взаимоотношений в ЖКХ осознана, решение о новых принципах тарифообразования скоро стартует. Только вот несовпадение между «как хотели» и «что получилось» уже стало банальностью. А получился пиар, который не поможет ни бизнесу, ни населению.
Кто хозяин на коммунальной кухне
С 2006 года на нас испытают закон «Об общих принципах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса» и норму стопроцентной оплаты услуг с введением персонифицированных счетов для граждан, которые не смогут платить за коммуналку предписанные им суммы. По новому закону, основными критериями установления тарифа служат: баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, содержащих и ремонтирующих жилье и/или оказывающих коммунальные услуги, и потребителей; доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав; компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ; открытость информации о ценах и тарифах и порядке их утверждения; раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.
Если следовать логике, то затратный принцип должен уступить место формированию тарифов исходя из «экономической обоснованности расходов». Но не вполне понятно, как именно будет достигнут декларируемый «баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и/или оказывающих коммунальные услуги, и потребителей». Как известно, самым крупным собственником жилья является муниципалитет, коммунальные услуги на большинстве территорий оказывают муниципальные предприятия, тарифы формируют тоже муниципальные структуры. Теоретически, конечно, можно представить, что муниципалитет в разных своих ипостасях может сам себе навредить, но на практике игра будет идти в одни ворота.
Не ясно, кто будет компенсировать «экономически обоснованные затраты». Если местные власти, то чем это тогда отличается от компенсирования муниципальным организациям разницы между федеральным стандартом оплаты услуг и региональным (если федеральный стандарт — 100%, а региональный — 90%, то 10% компенсируются организациям из регионального бюджета). Региональные бюджеты так часто не выполняли своих обязательств, что приводили ЖКХ к банкротству. Но особенно отличались местные бюджеты. При федеральном стандарте в 90% в Свердловской области есть территории, где этот стандарт всего 60%. Разницу коммунальному предприятию никто не возмещает, а когда оно банкротится, на его месте тут же создается новое, но уже без долгов. Чтобы избавиться от этой порочной практики, в будущем году вся Россия будет обязана перейти на стандарт 100%, а тем гражданам, кто не сможет оплачивать коммуналку, деньги будут переводиться на персонифицированные счета. Чем компенсация затрат будет отличаться от компенсации разницы, пока непонятно.
Закон также декларирует «открытость информации о ценах и тарифах и порядке их утверждения». Понятие «открытости» можно трактовать очень широко, но потребителей вряд ли допустят на коммунальную кухню. Любой тариф формируется из множества составляющих, разобраться в обоснованности каждой неспециалисту сложно. Открытость формирования тарифов означает, что граждане должны уметь в них разбираться. С учетом того, что функционирование ЖКХ воспринимается нами как клубок малопонятных слов и нагромождение проблем, мы вряд ли захотим вникать.
Бизнес уверен, что закрытость информации о тарифах — миф. Как отмечал гендиректор ООО «НОВОГОРПрикамье» Михаил Никольский на федеральном «круглом столе», посвященном теме «Коммунальный комплекс: перспективы и сценарии», «сегодня в массовом сознании существует несколько мифов о коммунальном комплексе: он разгоняет инфляцию; расходы на него непомерно раздуты, поэтому тарифы повышать не надо; можно неким административным способом заставить коммунальные предприятия сдерживать рост тарифов. Разговоры о том, что коммунальные тарифы непрозрачны, смешны, мы утверждаем их открыто, в присутствии СМИ».
Пытаясь уйти от неоправданных затрат в тарифах, правительство решило, что «установление цен и тарифов будет осуществляться с учетом заключения независимой экспертизы». Это, конечно, плюс, но не панацея. Независимая экспертиза будет проводиться в порядке, определяемом органами местного самоуправления, поэтому нетрудно догадаться, что выбранные эксперты, чтобы сохранить кусок хлеба, постараются действовать в интересах муниципалитета. Если вдруг они попытаются отстаивать интересы бизнеса, то муниципалитет больше никогда не доверит им проводить экспертизу. Да и где взять столько независимых экспертов для проверки обоснованности тарифов? А главное, кто за это будет платить?
В Свердловской области экспертизу обоснованности тарифов уже начинают проводить специалисты РЭК. Такая же практика будет в Челябинской области и Удмуртии. Для дотационных территорий услуга бесплатна, для остальных нет.
Очень удобно: сначала экономический аудит сами проведем, потом сами же и тарифы установим. Такая вот независимая экспертиза. Напоминает все это практику некоторых аудиторов: они работают в налоговой инспекции, и потому проверяют предприятия именно так, как проверяет налоговая, чтобы найти нарушения. Будет ли экспертиза тарифов в ЖКХ ставить себе целью обнаружить ненужные предприятию затраты, чтобы оно могло работать эффективно? А кроме того, именно эти «эксперты» привыкли убирать из тарифа инвестиционные составляющие. Заметьте, в новых правилах нет ни слова о том, что бизнесу будут оставлять тариф, если снизятся издержки. А с учетом того, что инвестиционные составляющие в тарифах придется защищать еще и на заседаниях местных дум, их вероятность в тарифе еще уменьшается. И если в РЭКах работают профессионалы, которые не включают в тариф некоторые затраты следуя букве федерального законодательства, то в местных думах сидят люди, которых любое увеличение тарифа больно бьет в первую очередь по «политическому лицу». А аргументами типа «так все ж через год развалится» наш народ, привыкший жить одним днем, не возьмешь.
Самое интересное, что на тарифы, которые утверждаются сейчас на 2006 год, эти правила не распространяются. Нам еще год предстоит жить по старым. А за это время ЖКХ с экспертизами, псевдооткрытостью и неполучением дотаций из бюджетов разных уровней накопит еще больше убытков.
Как горючее может затормозить реформу ЖКХ
Даже самые независимые экспертизы ничего не могут сделать с ростом цен на горючее. Именно он сейчас загоняет коммунальные предприятия в тот самый угол, откуда их якобы должны извлечь новые правила установления тарифов на ЖКХ. В период подготовки к зиме коммунальные предприятия обязаны создать для котельных, работающих на твердом топливе, запас резервного топлива на 100 дней. (Оно, отметим, и без того дороже, чем газ, значит, и тариф выше). Запасы создавать надо двух видов — угля и мазута. Последний подорожал в два-четыре раза. Тариф, напомним, устанавливают один раз в год и пересматривать в следующем году больше не будут. Где коммунальным предприятиям брать деньги для покрытия убытков? Ни старые принципы установления тарифа, ни новые правила ответ на этот вопрос не дают.
Без обуздания цен на топливо, которые растут такими темпами, как будто страна ввозит нефть, а не добывает ее сама, адекватных тарифов на услуги ЖКХ мы не получим. И даже стопроцентная оплата не спасет коммуналку от диспаритета цен на услуги и реальных затрат на их предоставление, от убыточности. «Сегодня за все платит население, — убежден Никольский. — Федеральная власть перекладывает всю тяжесть реформы на людей. А частные операторы в глазах населения — зло. Между тем бизнес заинтересован в реформировании ЖКХ, иначе бы мы не бились два года на этой поляне. Но мы хотим выступать не в роли козла отпущения или мальчика для битья, а в роли партнера, способного эффективно решать поставленные перед ним задачи».
Некоторое время назад министр регионального развития Владимир Яковлев дал понять, что правильный механизм формирования тарифов все же замедлит их рост. Он перечислил все меры, необходимые не только для здорового формирования тарифов, но и для прекращения их необоснованного подьема. Меры такие: провести в регионах технологический и финансовый аудит ценообразования (особенно там, где рост тарифов в первом квартале превысил 30%); обеспечить внедрение ресурсосберегающих технологий; оснастить дома приборами учета расхода воды и тепла; преобразовать до 1 января 2006 года коммунальные предприятия из унитарных, то есть из полугосударственных-полукоммерческих, в акционерные общества с возможностью их приватизации; продлить сроки ликвидации перекрестного субсидирования в ЖКХ еще на два года, составить четкий график этой ликвидации; принять закон о финансовом оздоровлении коммунальных предприятий, новую редакцию федеральной целевой программы «Жилище»; наладить систему предоставления бюджетных грантов муниципалитетам на стимулирование реформы ЖКХ и создание там конкурентной среды. Вот и получается, что для решения вопроса с тарифами надо провести всю реформу ЖКХ.
Дополнительные материалы:
Российской реформе ЖКХ уже 15 лет. Избежать многих ошибок поможет опыт преобразования отрасли за рубежом
Великобритания. Страна долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно принято решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф.
Качество коммунальных услуг в Великобритании определяется множеством измеряемых параметров. В частности, время дозвона до диспетчерской службы — 30 секунд, четко определено и время на устранение неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ — перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию.
Франция. В сфере городского хозяйства большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан, решает коммуна — устойчивая административно-территориальная единица. В ее ведении находятся вопросы организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и пр. Коммуны управляются муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который в свою очередь избирается советом.
После строительства объектов ЖКХ они передаются муниципалитету. Коммунальные службы по преимуществу муниципальные. В то же время достаточно распространен опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Во Франции наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой существуют компании частные, а также функционирующие на основе договора концессии. Они относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами весьма значительна.
Фирмы, занимающиеся электро, газо и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. На уровне правительства устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые дома, например, на качество воды. А в каждом контракте между муниципалитетом и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы: давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте определяются будущие тарифы на производимые услуги.
Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в 60е годы прошлого века, потери достигали 50%. Французы три года утепляли дома, а затем началась реформа цен и переход на локальное теплоснабжение. Установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определенных инвестиций, но в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения: жильцы могут регулировать температурный режим при отоплении здания.
Восточная Германия. Цены на жилищно-коммунальные услуги формировались государством и десятилетиями оставались на одном уровне. Предоставляемые субсидии были включены в стоимость услуг. Такое ценообразование не позволяло поддерживать на должном уровне и модернизировать коммунальную инфраструктуру, ощутимо нагружало бюджет. В результате инфраструктура ветшала, а меры по сокращению потерь ресурсов при транспортировке, охране окружающей среды и привлечению инвестиций финансировались в крайне малом объеме. С 1989 года в Восточной Германии началось реформирование ЖКХ. Целью его стало создание рынка жилищных и коммунальных услуг с наличием конкуренции в различных сферах хозяйства.
В целях совершенствования ценообразования прежде всего необходимо было проработать схемы, которые позволяли покрывать текущие затраты в среднесрочной перспективе. Первым шагом стал отказ от предоставления социальной помощи населению через коммунальные предприятия и переход к адресному субсидированию. Субсидии предоставлялись малообеспеченным семьям в зависимости от получаемых ими доходов. Необеспеченные слои населения получали помощь за счет богатых, а не наряду с ними, как это происходит при дотации тарифов.
Освободившиеся бюджетные средства были направлены в качестве инвестиций в модернизацию сетей и оборудования. Средства выделялись путем предоставления грантов и кредитов под низкие проценты. Одновременно очень быстро росли тарифы, а коммунальные предприятия перешли к тому, что выставляли счета за фактическое потребление.