Не жизнь, а стратегия

Челябинская область стала одним из первых регионов в России, разработавшим стратегию социально-экономического развития до 2020 года. Выигрыш во времени позволил южноуральским властям отработать методы исполнения публичного документа.

В конце августа Заксобрание Челябинской области внесло дополнения в стратегию — семь новых разделов, в том числе меры по увеличению продолжительности жизни населения до 75 лет, формирование среднего класса, рост производительности труда. По заявлениям разработчиков, эти высокие цели вполне достижимы. Направление задано, теперь необходимо ежегодно корректировать программу и принимать в ее исполнение акты законодательной и исполнительной власти.

Поневоле Челябинская область взвалила на себя обязанности лидера, который должен не только в сроки успевать выполнять и корректировать стратегию, но и служить неким образчиком в вопросах планирования для соседних территорий. Достаточно ли условий для осуществления амбициозной стратегической кампании?

Попали в русло

Работа над стратегией на Южном Урале началась в 2006 году, когда в областной закон о государственном прогнозировании были внесены изменения, связанные с долгосрочным планированием на региональном уровне. К подготовке документа подошли серьезно. Рассказывает заместитель председателя Заксобрания Челябинской области Семен Мительман:

— Разработчиком стратегии выступило областное министерство экономического развития. При этом привлекались специалисты по территориальным аспектам, научные работники ведущих вузов, отраслевых институтов. Авторы проекта совместно обсуждали предложения и дополняли программу. Очевидно, развитие стратегии 2020 Челябинской области будет задавать рамки и формат стратегий муниципальных образований.

Уже в конце 2006 года в министерстве регионального развития РФ состоялись первые согласования положений документа. Тогда программы развития субъектов РФ таких процедур не проходили — из-за отсутствия «территориального разреза» и списка объектов, которым необходима поддержка федерального центра. По словам министра экономического развития Челябинской области Елены Мурзиной, межведомственная комиссия при Минрегионразвития, в которую входили представители федеральных органов власти, дала положительное заключение. Стратегия была не только рассмотрена чиновниками, но и одобрена инвесторами, которые активно вносили предложения. В 2007 году стратегию утвердили областные правительство и дума.

— Доработка понадобилась после заявлений руководства страны о стратегических задачах развития, — рассказывает депутат Госдумы президент Челябинского регионального объединения работодателей «ПРОМАСС» Валерий Панов. — Были усилены направления инновационного и инвестиционного развития. За счет повышения эффективности действующей инновационной инфраструктуры, расширения сети технопарков в муниципальных образованиях доля инновационной продукции в ВРП вырастет до 20% в 2020 году. В Челябинской области уже запущена первая очередь инновационного бизнес-инкубатора, строится лаборатория, где можно будет работать с нанотехнологиями, власть эффективно помогает развиваться инновационному бизнесу, компенсируя проценты по кредитам и содействуя в решении оргвопросов. Реализация дополнительных мер по повышению инвестпривлекательности и привлечению капитала, в том числе подписание ста инвестсоглашений с объемом 400 млрд рублей, позволит увеличить инвестиции в экономику области к 2020 году до 1 трлн рублей.

Как исполнять будут

Стратегия — это не свод законов, которые подлежат обязательному исполнению. Значит, нужен специальный механизм, который позволит реализовать программу. Елена Мурзина отмечает, что стратегия развития области будет регулироваться пятилетними планами, а те в свою очередь — ежегодными (с конкретными индикативными показателями, ответственными исполнителями и объемами финансирования), а также дополняться областными целевыми и ведомственными программами по конкретным отраслям и направлениям деятельности. Смысла детально прописывать выполнение стратегии на 12 лет вперед нет, для этого потребовалось бы 20-томное издание. Главное — задать направление.

Реализация региональной стратегии — это и исполнение стратегий, разработанных в муниципалитетах. Более 30 из 43 районов такие программы приняли, остальные будут утверждены местными думами в течение двух ближайших недель. В каждом из муниципалитетов есть свои приоритеты. Выделены зоны опережающего развития: туристическо-рекреационная (Чебаркуль, Миасс, Кусинский, Ашинский районы); особая экономическая с интермодальным логистическим центром в Троицке; транспортно-логистическая (Копейск, Сосновский и Красноармейский районы); металлургическая (Челябинск, Златоуст, Магнитогорск, Верхний Уфалей, Кыштым, Карабаш); стройиндустрии (Катав-Ивановск, Коркинский, Брединский, Саткинский районы); сельскохозяйственная (Агаповский, Варненский, Верхнеуральский, Аргаяшский, Сосновский районы) и зона инновационного развития (Озерск и Снежинск).

А нам что с того

Бытует мнение, что стратегии регионов разрабатываются для галочки, лишь бы Москва отстала. Проверяется это утверждение наличием реальной пользы, извлекаемой территориями из составленного документа. Что выиграет Челябинская область от принятой стратегии?

Документ предусматривает мероприятия, которые могут быть реализованы совместно с федеральным центром: строительство Южно-Уральской атомной электростанции, объектов электроэнергетики, газораспределительных станций (область из энергодефицитной станет энергоизбыточной), развитие транспортной инфраструктуры вообще и инфраструктуры Южно-Уральской железной дороги
в частности.

По мнению Валерия Панова, стратегия позволит региону развивать малый и средний бизнес. Металлургический комплекс, который дает две трети в областную казну, серьезно зависит от рыночных колебаний. Малый и средний бизнес в силу лучшей адаптированности к меняющимся условиям придаст большую устойчивость экономике области.

Чего-то не хватает

Регионы должны были разработать стратегии до 1 сентября этого года. Некоторые так и не представили в Минрегионразвития свои проекты. Здесь преимущество Челябинской области очевидно. Но его надо грамотно использовать, потратить время на то, чтобы сделать стратегию еще эффективнее. По мнению проректора по научной работе, заведующей кафедрой финансов и кредита Уральского социально-экономического института (филиала) Академии труда и социальных отношений Ольги Артемовой, необходимо усилить в стратегии инновационную составляющую развития области с обоснованием отраслевых и территориальных приоритетов, структурную модернизацию в направлении обрабатывающего и наукоемкого секторов региональной экономики, использование потенциала оборонно-промышленного комплекса, в частности технологий двойного назначения.

Дополнительной аналитики, обоснования и расчетов требует раздел о повышении производительности труда как основы роста эффективности экономики. Этот вопрос должен быть представлен в конкретной плоскости, а именно рассмотрены методологические и методические вопросы по определению показателя производительность труда, приоритетные отрасли, предприятия, в которых повышается производительность труда, насколько она повышается, а также сроки, основные факторы и мотивация предприятий.

Артемова подчеркивает, что в стратегии не прозвучал принципиальный вопрос о государственно-частном и государственно-общественном партнерстве как механизме взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества. Именно на этой основе следует рассчитывать на поддержку и реализацию стратегии.
Нам видится, что принятие стратегии — уже большой шаг вперед. В Челябинской области он эффективнее, чем в других территориях еще и потому, что здесь учитываются муниципальные программы и направленность развития районов. В том, что документ будет нуждаться в изменениях, сомнений нет: проект и должен быть живым, вызывать дискуссию и периодически корректироваться.

Дополнительные материалы:

Оценка, не анализ

Тип документа, предлагаемый правительством Челябинской области и другими субъектами федерации как «стратегия»,

Константин Криничанский

зачастую таковым не является, утверждает доцент кафедры финансов и кредита Южно-Уральского государственного университета Константин Криничанский:

— Документ лишь содержит некоторые элементы стратегии и при этом обременен массой «тяжелых» блоков, начиная с детального статистического описания ситуации в регионе и заканчивая подобием описания организационного механизма. Таким образом, разработчики включают в стратегию блоки, относимые к разряду «анализ», «планирование», «прогнозирование», а также пытаются дополнить ее выстраиванием слабо работающих институтов.

Стратегия должна быть достаточно лаконичным и легко воспринимаемым документом (лучшие образцы корпоративных стратегий умещаются на трех листах). Прежде всего он призван дать сигнал инвесторам и прочим стейкхолдерам. А для этого стратегия должна содержать оценку (а не анализ) ситуации и тенденций и четко обозначенные цели, достижение которых внятно вписывается в доступный инструментарий и не противоречит институциональному полю. Хорошо было бы увидеть конкурентные преимущества региона, его «фишку», благодаря которой он удерживает и расширяет свои ресурсы, прежде всего — человеческие.

Функции стратегии как программного документа также важны. Однако, как показывает анализ стратегий Челябинской области и других регионов, в них превалирует планово-программный аспект. А следовательно, мы говорим, чего мы хотим достичь, но не говорим как. Предвижу возражения, что, мол, кластерный подход, развитие региональной инновационной системы и тому подобные ходы, описанные в стратегии Челябинской области, призваны сделать как раз это. Но на мой взгляд, они сами по себе вызывают массу вопросов, так же как вопрос встает о механизме запуска этих инструментов, учитывая даже множество мелких стимулирующих или поддерживающих рычагов, которые в стратегии определены.

В этой связи главной проблемой является проблема среды и условий ведения бизнеса. Вряд ли в стратегии следует прописывать один за другим пункты, глубоко конкретизирующие содержание неких компонентов (например, всего лишь одна из множества цепочек выглядит так: «приоритетные направления деятельности выявление и развитие точек ускоренного роста экономики развитие инновационной деятельности развитие региональной инновационной системы создание и развитие инфраструктуры организация работы инновационного бизнес-инкубатора»). Здесь по меньшей мере можно нарваться на нарушение логики, но главное — мы все равно не дойдем до конца этой цепи. Поэтому — еще раз: важно сосредоточиться на ключевых позициях, трезвой оценке факторов, сдерживающих деловую активность, показать намерение последовательно заниматься устранением барьеров для развития бизнеса и инвестиций (в том числе инфраструктурных, административных, ресурсных).

Подготовил Артем Коваленко

Заглядывая вперед

Юрий Клепов

Региональная стратегия развития до 2020 года позволит сконцентрироваться на приоритетных направлениях экономики, считает заместитель губернатора Челябинской области Юрий Клепов

— Сегодня субъекты федерации разрабатывают стратегии развития территории до 2020 года в соответствии с Концепцией развития страны, которую готовит правительство РФ. У Челябинской области, в отличие от других территорий, уже есть такой документ. Каковы стратегические задачи до 2020 года, какой эффект область предполагает получить в результате их реализации?

— Разработка стратегии развития области началась в 2006 году на основе предложений органов власти, муниципальных образований, бизнеса, научных кругов. Проект рассмотрен в министерстве регионального развития РФ, на восьмом Южно-Уральском экономическом форуме. Документ согласовали с соседними регионами — Свердловской, Курганской, Оренбургской областями, Республикой Башкортостан. В октябре прошлого года его одобрило правительство и утвердило Заксобрание области.

Цель стратегии — рост благосостояния и качества жизни населения за счет устойчивого развития и повышения конкурентоспособности экономики области. К приоритетам отнесено развитие точек ускоренного роста, точек стратегического дохода, отраслей экономики на основе кластерного подхода с учетом использования преимуществ территориального разделения труда и кооперации, территориальных точек роста. Каждый муниципалитет должен определить свои преимущества, оценить их и рационально использовать.

В результате реализации стратегии в 2020 году ВРП достигнет почти 3 трлн рублей с ростом не менее
6 — 8% в год, производительность труда и реальные денежные доходы увеличатся в 4 — 5 раз, экспорт — до 11 млрд долларов в год, ежегодный объем рублевых инвестиций — до 1 трлн рублей. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сократится до 5%.

— Какие принципиальные изменения внесены в уже имеющуюся стратегию? На какой идее построена новая?

— Уже после принятия стратегии области были сформулированы ориентиры развития страны на долгосрочную перспективу. Владимир Путин на февральском заседании Госсовета поставил задачи повышения средней продолжительности жизни, формирования среднего класса, роста производительности труда. Дмитрий Медведев в выступлении на экономическом форуме в Красноярске выделил приоритеты развития страны — четыре «и»: инновации, инвестиции, инфраструктуру, институты развития. Впоследствии президент добавил к ним «интеллект». Перспективы развития и приоритеты, утвержденные в стратегии области, в целом соответствовали стратегическим ориентирам, сформулированным на федеральном уровне, вместе с тем отдельные разделы и индикативные показатели стратегии потребовали корректировки. Изменения вносились в тесном взаимодействии с Минрегразвития РФ и полпредством президента в УрФО.

— Какие положения стратегии потребовали доработки?

— Появились семь новых разделов: меры по увеличению продолжительности жизни населения до 75 лет; рост производительности труда как основа повышения эффективности и конкурентоспособности экономики; взаимодействие области с естественными монополиями; реализация проекта «Урал промышленный — Урал Полярный»; зоны опережающего развития в рамках стратегий УрФО и РФ; точки роста муниципальных образований; формирование среднего класса за счет повышения благосостояния и качества жизни населения.

Подробнее остановлюсь на последнем разделе. Благосостояние вырастет за счет развития малого и среднего предпринимательства, создания новых рабочих мест в высокотехнологичных производствах, повышения зарплаты, производительности труда во всех отраслях экономики, развития социального партнерства, искоренения «серых» схем и легализации теневой зарплаты. Еще одним условием формирования среднего класса является повышение уровня обеспеченности жильем к 2020 году до 30 кв. метров на человека, развитие малоэтажного строительства, агропромышленного комплекса, улучшение качества окружающей среды.

Если говорить о росте производительности труда, то задачу можно решить за счет повышения эффективности экономики, внедрения инновационных разработок, привлечения инвестиций, освоения энерго- и ресурсосберегающих технологий, подготовки квалифицированных кадров. Так, в соответствии с уточненными инвестпрограммами откорректированы показатели развития энергетики по вводу новых генерирующих мощностей, запланирован объем инвестиций более 100 млрд рублей. Наша задача — к 2020 году перевести область в число энергоизбыточных регионов.

Стратегия стала основой для разработки проекта Схемы территориального планирования Челябинской области, в которой подробно прописаны состояние и перспективы развития инфраструктуры и различных отраслей экономики в разрезе территорий.

— Стратегия — программный документ. Кто и как будет контролировать ее реализацию?

— Правительство и Заксобрание области. Для конкретизации способов реализации будут приняты пятилетние планы мероприятий, и план до 2010 года уже реализуется. Пятилетние планы детализируются в ежегодных планах мероприятий с указанием конкретных индикативных показателей, сроков, ответственных исполнителей и объемов финансирования из областного бюджета, а также софинансирования из местных бюджетов и в рамках федеральных целевых программ.