Начнем с города

Вячеслав Глазычев

На фоне разговоров о федеральной и региональных стратегиях развития вопросы муниципального планирования задвинуты на второй план. Между тем без учета городских интересов никакие стратегии более высокого уровня не могут быть актуальны.

О пристальном внимании властей к проектам развития говорит кампания «Стратегия-2020»: все регионы дружно приступили к разработке документов. Общей методы нет. При этом субъекты РФ единодушно игнорируют интересы муниципий: территориальные стратегии не всегда учитывают направленность развития городов, их возможности и предложения по экономическому росту, конкуренции за человеческий ресурс. Но если муниципалитеты не будут развиваться в «нужном ключе», то какая разница, насколько хорошо составлена региональная стратегия?
Член Общественной палаты РФ, председатель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления профессор Московского архитектурного института Вячеслав Глазычев считает, что именно стратегии развития городов определят будущее России.

— Вячеслав Леонидович, как решить проблему несоответствия муниципальных и региональных стратегий? Нередко видение развития одной и той же территории у разных уровней власти прямо противоположно.

— Дело, скорее, не в различии уровней власти, а в том, что МЭРТ представляло страну как таблицу с именами регионов и суммами трансфертов, и тот же способ навязало региональным властям, которые в большинстве своем также не были настроены на то, чтобы видеть в городах ключевые узлы развития. До сих пор города числятся в региональных стратегиях и в федеральных схемах по графе «кредит» — как получатели дотаций и субвенций, но не по графе «дебит» — как основные производители валового регионального продукта, а в случае добывающих производств — как основные инфраструктуры жизнеобеспечения.

Хороша будет (увы, пока приходится почти для всех регионов употреблять будущее время) только та стратегия регионального развития, которая ясно обозначит роль городов любого ранга как каркаса, на который крепятся программы развития. Когда этого удастся добиться, споры, разумеется, сохранятся, но в них проявятся партнерские отношения и конструктивная нацеленность. Когда, к примеру, новый губернатор Архангельской области и новый мэр Архангельска объединенными усилиями предложили городскому собранию перейти от годичных арендных договоров для малого бизнеса на пятилетние (и оно предложение приняло), и под это потребовали от торговцев навести порядок на рынках, — это уже не частность, а стратегическое решение.  

Изменить правила

— На ваш взгляд, почему в России не развит институт муниципального стратегирования? Могут ли города разрабатывать планы развития и соответствовать им?

— Говорить о стратегии муниципального развития в отношении городов, которые и в повседневном функционировании не сводят концы с концами, достаточно трудно. Министерство экономического развития с удовлетворением фиксировало, что большинство муниципалитетов закрыло бюджет прошлого года «с профицитом». Как могло быть иначе в ситуации, когда исходно этот бюджет (правильнее было бы говорить о смете) был обрезан «ниже ватерлинии»? Поэтому говорить о стратегиях развития, в особенности малых городов и тем более сельских поселений, можно будет только тогда, когда федеральная власть, наконец, выполнит не очень-то определенные пока обещания выправить межбюджетные отношения в пользу регионов и, соответственно, в пользу муниципалитетов.

Тем не менее для каждого муниципалитета стратегическое значение имеет мобилизация наличных местных ресурсов, в первую очередь — ресурсов человеческого капитала. Они, как правило, не принимаются во внимание, и весь разговор идет только о «железе», т.е. об инвестициях извне. Разумеется, ситуация крупных и крупнейших городов несколько лучше, поскольку у них есть возможность привлекать инвестиции и иметь внебюджетные поступления, но даже это автоматически не означает проявления стратегического мышления.

— Кто должен разрабатывать документы развития городов? Каким образом в этом могут участвовать жители этих территорий?

— Разумеется, проекты должны разрабатывать специально подготовленные для этого люди — специалисты по градоустроению (это не только архитекторы). При этом нужно ясно различать масштабные уровни. Когда речь идет о ближнем пространстве двора, квартала или небольшого микрорайона, всякий вменяемый житель должен трактоваться как эксперт, имеющий мотивированное суждение о возможности включения новых построек, устройстве автостоянки, локализации остановки автобуса или светофора, способах разведения и совмещения интересов стариков на лавочках и подростков на скейтбордах, мам с колясками и жильцов с собаками. Когда речь идет о крупном микрорайоне или районе, тем более о городе в целом, направлениях его роста или, напротив, сжатия и уплотнения, мнение людей с улицы важно принять во внимание, но основную ценность будут иметь ответственные суждения представителей экспертных сообществ — всех без исключения. Как-то, консультируя один из уральских городов, а затем повторив то же в нескольких других местах, я мог с удовлетворением заметить, какими классными экспертами оказались руководители ГИБДД и участковые уполномоченные милиции — когда их привлекли к обсуждению именно в этом качестве. Ценность представляют мнения работников паспортных столов и работников ЗАГСов, университетских преподавателей и тинейджеров. Все дело в том, что вместо кропотливой работы с этого рода экспертами власти любят устраивать так называемые общественные слушания, на которых ничего, как правило, нельзя понять, и результатами которых так легко манипулировать при редактуре.

Слияние или поглощение

— Грамотная стратегия часто подразумевает союз соседних территорий. Что сегодня актуальнее, агломерации или межмуниципальное сотрудничество?

— Агломерация — это не поглощение рыбешек крупной рыбой, а высшая форма межмуниципального сотрудничества, его финальное оформление, когда повседневные связи поселений разного ранга уже достаточно крепки. К тому же это не единственная форма союза. Урбанисты знают еще понятие «конурбация» — ассоциирование разных городов, когда их связывают общий природный ресурс, общая история, грамотные специализация услуг и сотрудничество в решении общих вопросов — скажем, размещения цивилизованной свалки, именуемой полигоном твердых бытовых отходов (ТБО). Для меня таким образцом потенциальной конурбацией является созвездие городов Горнозаводского Урала.

— Какие факторы способствуют формированию и развитию агломераций? Как частный бизнес может участвовать в этом?

— Более года мы с коллегами затратили на то, чтобы наладить содержательный диалог между Челябинском и окружающими его двумя городскими округами и шестью сельскими муниципальными районами. Начали с простейших вопросов вроде обеспечения возможности беспрепятственно торговать свежими продуктами в областном центре или объединения политики ГИБДД в отношении маршрутных такси, чтобы пассажиров перестали высаживать на окраине. Дальше пошли более сложные: обеспечение питьевой водой и защита источника водоснабжения от «дикого» строительства, те же полигоны ТБО. Затем еще сложнее — вывод промышленных предприятий и размещение новых площадок массового жилищного строительства… Совместная работа породила совместный меморандум. И с этого только начинается путь к вероятной агломерации.

Бизнес, что крупный, что малый, реализует себя в обжитой среде, ему необходимо расширять рынок, сферу услуг, углублять ее разнообразие, черпать нужную рабочую силу нужной компетентности. Бизнес натуральным образом заинтересован в той или иной форме агломерации, если она, конечно, не сопряжена с расширением монополизма. Да и ему противостоять объединенными усилиями легче, чем порознь. 

— В чем преимущества и недостатки агломераций на договорной основе? Каковы механизмы управления и принятия решений в таких агломерационных объединениях?

— Мировой опыт показывает: при сохранении «суверенитета» поселениями, входящими в агломерацию, при добровольной уступке части прав сообществу поселений результат всегда лучше, чем при формировании единой системы управления, когда условия жизни обычного человека неизбежно ухудшаются ровно в той мере, в какой власти уверяют, что они непременно улучшатся. Похоже, что оптимальной формой является сохранение автономности исполнительной и представительной власти, тогда как договор или формирование на базе договора еще и общей представительной власти — это дело выбора участников процесса. В ходе движения к агломерации наиболее эффективной оказывается корпорация развития, учреждаемая властью и ей подотчетная, но вполне самостоятельно действующая. Именно так начала строиться агломерация Красноярска и окружающих его территорий.

Условия выживания

— Как повысить конкурентоспособность небольшим городам и поселениям, которые по причине удаленности от мегаполиса не могут войти в агломерацию?

— В условиях демографического сжатия и неравномерности развития не все поселения удержатся в привычном статусе: недостанет людей, по крайней мере, на ближайшие двадцать лет. При этом фатально не предопределено, какие окрепнут, а какие будут слабеть. В судьбе отдаленных поселений очень многое зависит от правильно выстроенной стратегии регионального развития и схемы территориального планирования. Правильно — значит с точным пониманием, у какого поселения есть шанс стать ресурсным центром для агроиндустриальной округи, у какого — базой цивилизованного туризма или охраны лесных и водных богатств, а у кого-то — разместить у себя часть производства крупного города в логике так называемого аутсорсинга (что выгодно и крупному городу, инженерная инфраструктура которого с трудом справляется с нуждами) и наличного населения плюс экономия на плате за менее дорогую землю. Просто все это требует согласованности усилий вместо ведомственной или отраслевой разобщенности, а также компетентности — управленцев, бизнеса, экспертного сообщества, населения, наконец.

— Какие люди нужны современному городу? Откуда можно черпать этот ресурс?

— Нужны люди компетентные, в особенности готовые к охвату ближних и дальних областей понимания, обучающиеся всю деятельную жизнь и способные к общению с другими профессионалами, с другими людьми. Таких еще маловато, но надобность в них нарастает, а значит, их станет больше. Разумеется, они должны получить общее высшее образование (бакалавриат), а затем осваивать ту или иную специальность или переналаживать себя на новую специальность в зависимости от реального спроса на нее.

— Насколько важен имидж города для привлечения инвестиций, сохранения и накопления человеческого капитала?

— Имидж, конечно, важен, но стоит помнить, что он не изобретается как упаковка (хотя технически это, конечно, возможно), а вырастает из напряженной и планомерной работы. Весь мировой опыт показывает, что такая подготовка занимает в лучшем случае от семи до десяти лет. В 1994 году мы, внешние эксперты и несколько жителей, начинали работу в маленьком Мышкине. Тогда у городка только что срезали ночью и угнали по Волге дебаркадер, так что и пристать к нему было невозможно... Не об имидже мы в то время думали, а о том, как нащупать «изюминку», за которую можно было зацепиться. И возникла мысль обыграть милое название древнего городка. Теперь он широко известен, и туристов в нем бывает не меньше, чем в Угличе, исходно включенном в Золотое кольцо. Но получилось это лишь потому, что в городке была внутренняя энергетика, позволившая восстановить статус города (его перекрестили было в село), вернуть из Углича вывезенную в свое время большевиками библиотеку купца-мецената Опочинина и т.п. Имидж — замыкающее, венчающее звено программы развития, а не старт ее.