Большой Брат off-line

Законодательную базу информатизации в России во многом образуют документы, созданные лет пять назад и позже, то есть на «вчерашнем» этапе развития информационных технологий (к примеру, один из основополагающих — закон «Об информации, информатизации и защите информации» — принят 20 февраля 1995 года). При этом из пятисот с хвостиком правовых актов, относящихся к тематике информатизации, лишь единичные можно считать долгосрочными и универсальными, а значит, имеющими серьезный нормативный характер. По мнению большинства специалистов, внятной концепции автоматизации органов власти в России не существует.

— Если бы она была, любой самый маленький город строил бы свою информатизацию по единым государственным стандартам, правилам, законам, актам или с их учетом, — отмечает директор Ассоциации компаний сферы информационных технологий Станислав Сиражев. — На практике каждый делает так, как считает нужным. Мало того, даже районы в одном городе не могут разобраться между собой: в одном — учетная система западной разработки, в другом — отечественной, в третьем — и вовсе самописная. Разные технические стандарты, не говоря уже о стандартах административных, не позволяют интегрировать эти системы в одну.

Расходы государства на автоматизацию растут, но денег все равно мало. Затраты на информатизацию госорганов в России составляют не более 1% от объема госбюджета, тогда как у лидеров, США и Германии, 3 — 4%. При этом львиная доля средств оседает в федеральных министерствах. Администрациям регионов и особенно муниципалитетам достаются крохи. Заместитель председателя Комитета по промышленности, науке, связи и информационным технологиям администрации Екатеринбурга Игорь Самсонов приводит такое сравнение: годовой бюджет на развитие информационных технологий города Санта-Клара в Силиконовой долине (районе на западе США, штат Калифорния, в котором сконцентрировано производство микроэлектроники, компьютеров, информационных систем) с населением 150 тысяч человек равен объему финансирования информатизации полуторамиллионного Екатеринбурга на два-три года.

Структура расходов на информационные технологии говорит о незрелости процессов автоматизации в России. Так, в 2005 году на программное обеспечение будет потрачено лишь 12% средств, остальное — на аппаратное обеспечение, оплату услуг связи и текущие расходы. Для сравнения: в Западной Европе и Америке на программное обеспечение и ИТ-услуги в госорганах расходуется порядка 70 — 80% средств, аппаратно-сетевое обеспечение довольствуется остальным. «Понятно, что без адекватной инфраструктуры ни о какой автоматизации говорить не приходится. Но во многих ведомствах даже представление о том, как будет использоваться закупленное оборудование и какое программное обеспечение должно на нем работать, очень условно», — отмечает председатель совета директоров компании « АйТи» Тагир Яппаров.

Главное — освоить

Нехватка финансов и отсутствие внятной государственной политики — безусловно, важные факторы, влияющие на темпы и качество автоматизации органов власти. Но главным тормозом остается человеческий фактор. Как расходуются деньги, выделяемые на информатизацию органов власти? В отсутствие единых правил и принципов их объем зачастую не соответствует уровню задач, которые нужно решить. «Мы регулярно наблюдаем, когда значительные средства выделяются на сравнительно дешевые работы, но при этом объявляются конкурсы на создание современных территориально-распределенных информационных систем общегосударственного масштаба с мизерным бюджетом 2 — 3 млн рублей», — рассказывает директор по науке и развитию компании Convera (Москва) Константин Чубинидзе.

Один из представителей уральской ИТ-компании привел такой пример. Администрация субъекта объявляет тендер на поставку системы электронного документооборота. На участие в тендере поступает около десяти заявок, среди которых несколько предложений более чем солидных компаний, признанных лидеров рынка. Однако через некоторое время конкурс прекращается. Мотивация: «ни одна из поступивших заявок не отвечает технологическому заданию в полной мере». И тут же объявляется новый конкурс — на развитие инфраструктуры и поставку «железа». Обычно в подобных случаях либо продлевают время на подачу заявок, либо выбирают две-три компании, заявки которых удовлетворяют техническому заданию больше других, и в ходе переговоров дорабатывают одну из них до получения положительного результата. А тут — прекращение конкурса и отсутствие каких бы то ни было результатов. Дело оказалось в том, что у администрации есть «карманная» компания, занимающаяся как раз прокладкой сетей и поставкой «железа». Поскольку электронный документооборот — не ее специализация, в первом конкурсе она выглядела настолько плохо, что даже не попала в официальный список участников. А вот лот второго конкурса — как раз в рамках основной специализации «любимца», что и обеспечило ему бескровную победу.

Ситуация вполне типична. Зачастую чиновники не ставят целью решение конкретной задачи. Им нужно «освоить средства» и желательно так, чтобы этим занимались свои люди. А что и как внедрять — дело десятое. Подобные факты дискредитируют взаимоотношения чиновников и компаний. Сложившиеся стереотипы ломать сложно, и возникают обратные ситуации, когда администрация пытается организовать честный конкурс, а ИТ-компании не могут или не хотят в нем участвовать. Рассказывает начальник Управления информатизации и коммуникаций правительства Свердловской области Сергей Толстых: «Наши предприятия, работающие в сфере информационных технологий, не готовы к условиям честной игры. В прошлом году и в начале нынешнего они старались работать по старинке — путем личных договоренностей. Мы уже несколько раз объясняли, что к конкурсам надо готовиться». Результатом подобного отношения, стала, по мнению Толстых, победа московских компаний в нескольких крупных тендерах. Хотя сам Сергей Толстых не скрывает: протекционизм имеет место — предпочтение было бы отдано местным игрокам, поскольку «размещая заказы на территории области, мы кормим друг друга».

Парадокс: status quo ИТ-компании устраивает. «О серьезной конкуренции говорить не приходится, и это правильно, — рассуждает Константин Чубинидзе. — У многих наших клиентов образовался определенный круг ИТ-компаний, услугами которых они пользуются. Такие компании взаимодействуют с конкретными исполнителями в ИТ-подразделениях, имеют представление об эксплуатируемых системах и, вероятно, проводили анализ ИТ-сектора заказчика или участвовали в нем. Появление новой компании неизбежно вызывает дополнительные сложности в работе ИТ— подразделения заказчика, поэтому вполне естественно, что тендеры проводятся далеко не самым открытым и честным способом». Отсутствие подобных «сложностей» — иначе говоря, конкуренции — отрицательно влияет на качество внедрений. «Самый важный момент — попасть в бюджет. После этого каких-то особых усилий прилагать не надо. Вопросов там не возникает. Если уж начинают платить, то платят. Дали бюджет — надо его освоить, иначе на будущий год не дадут», — рассказывает исполнительный директор компании « АБ Консалт» Александр Гуревич.

Оно нам надо?

Однако преодолеть бюрократию и недобросовестную конкуренцию, влезть в бюджет — это полдела. Перед каждой компанией, работающей с органами власти, встает задача посложнее: убедить ведомства в необходимости внедрения того или иного продукта и изменения принципов собственной работы. Первый мотив чиновников против автоматизации — желание избегать контроля. Александр Гуревич свидетельствует: «Многие, когда видели, к чему приведет внедрение системы — начальник будет получать реальную картину не через три месяца, а в режиме реального времени сможет наблюдать, что происходит с бюджетом по конкретным статьям, куда расходуются средства, по чьему указанию, за чьей подписью, в какое время дня и суток с точностью до секунды, — начинали думать: зачем нам это надо?».

Мотив номер два — нежелание терять властный ресурс как рычаг для получения административной ренты: очередь перед кабинетом выгодна столоначальнику.

Автоматизация деятельности приводит к экономии времени чиновника. Значит, с данной работой может справиться гораздо меньше людей, чем раньше. Следовательно, зарплату огромной армии платить не надо. В результате часть чиновников неизбежно окажется не у дел. Поэтому внедрение чего-либо, связанного с высокими технологиями, всегда будет встречать внутреннее сопротивление. Никто не хочет терять насиженный престол.

Наконец, подавляющее большинство представителей бюрократии вопреки закрепленным в конституции нормам действуют в собственных интересах, а не в интересах населения. Отсюда элементарное нежелание тратить средства на решение общественно значимых задач, если их можно вложить туда, где они принесут дивиденды самим чиновникам. «Мы обратились в одну из городских администраций с предложением внедрить нашу систему и получили однозначный ответ: это никому не нужно. Потому что с учетом масштабов и объемов система будет внедряться года два-три, а следующие выборы как раз через 2,5 года. Что там будет на этих выборах, неясно. Поэтому реакция следующая: зачем мы будем свои (sic!) деньги вкладывать в непонятную систему, если к началу ее внедрения и получения от этого благ нас уже здесь не будет. Лучше эти деньги направить в то русло, где они будут работать уже сегодня», — делится опытом представитель одной из уральских ИТ-компаний.

…Казалось бы, именно в обществе, еще недавно самозабвенно строившем социализм, компьютерные технологии, позволяющие Большому Брату (тоталитарному государству) денно и нощно контролировать подданных, должны цвести пышным цветом. Почему же Советский Союз безнадежно отстал в развитии компьютерной техники? На эту тему еще в 1984 году рассуждал в эфире радио «Свобода» изгнанный из СССР писатель Василий Аксенов (недавно он воспроизвел выступления в книге «Десятилетие клеветы. Радиодневник писателя»). По мнению Аксенова, факт постепенного появления компьютеров не только в кабинетах чиновников, но и на столах у простого люда, существенным образом скорректировал оруэлловские предсказания: «Не Большой Брат следит за гражданами при помощи компьютеров, а как раз наоборот — граждане следят за действиями Большого Брата. Подключаясь к различным информационным системам, рядовой гражданин на Западе может получить такую информацию о работе своего общества, которая и не снится советскому министру». Возможно, именно из-за того, что компьютерные технологии позволяют народу тщательнее контролировать деятельность «слуг» и лишают последних возможности распределять отпускаемые им налоговые ресурсы в тиши кабинетов, процесс информатизации в современной России упорно буксует, а затраты на компьютеризацию власти никак не сопрягаются с их эффективностью…

Человек с мотором

Описанные сдерживающие факторы присутствуют повсеместно, на всей территории России. Однако уровень автоматизации сильно разнится от региона к региону и от города к городу. Причина все та же: человеческий фактор. Клин клином вышибают: зачастую инерцию большинства удается преодолеть одному единственному энтузиасту, по определению заместителя генерального директора компании « СКБ Контур» Леонида Волкова, — «человеку с моторчиком» (см. интервью).

Именно благодаря энтузиастам осуществлено большинство успешных ИТ-проектов в органах власти. Однако наивно рассчитывать, что им, одиночкам, под силу существенно изменить принципы работы всей государственной машины. Необходимы две вещи: реальная государственная политика в области автоматизации и информатизации, постулаты которой будут обязательны для исполнения, и политическая воля высшей бюрократии. Тогда и энтузиастов добавится, и возможностей у них будет больше.

Дополнительные материалы:

Виртуальная Россия

Леонид Волков

— Леонид Михайлович, существует ли, по вашему мнению, внятная концепция развития ИТ в органах власти, государственная политика в этом направлении?

— Нет. Такой политики нет даже внутри каждого конкретного крупного государственного органа. Пример: в структуре ФНС России на деньги большого займа Всемирного банка в рамках программы модернизации налоговых органов сделана огромная, архидорогая программа ввода документов налоговой отчетности путем сканирования печатных бланков, а на деньги другого гранта делается монструозный проект ввода данных посредством двухмерных штрих-кодов. Оба проекта решают одну и ту же задачу, при этом ни тот, ни другой нельзя назвать актуальным (это представление данных на бумаге), и ни тот, ни другой толком не работает. И это в налоговых органах — безусловно наиболее продвинутых в плане автоматизации среди всех госструктур.

Больше всего удручает, что подход государства к автоматизации собственной деятельности неверен в корне. Задачи государства очень сложны и становятся все сложнее. Их пытаются решать все более сложными средствами, тратят огромные деньги на технику, софт, телекоммуникационную инфраструктуру. Это безумная и абсолютно бесперспективная гонка. Между тем уникальность государства в том, что только оно может задуматься и подойти с другой стороны — упростить задачу. Та же налоговая отчетность. Использование современных технологий дает налоговикам слишком много соблазнов: они могут собрать столько информации, сколько пожелают. В формах налоговой отчетности — более десяти тысяч показателей. Реально анализируется из них, в лучшем случае, сотня-другая. Собрать успевают, проанализировать — нет. Вот и получается, что автоматизация дает странный результат: где раньше был один бухгалтер со счетами, теперь десять с компьютерами… Единственное, что может сделать государство, чтобы ликвидировать технологическое отставание от бизнеса, от потребности момента, — упростить сами задачи. Но об этом, кажется, никто не задумывается. Еще бы: не будет новых задач — не будет и проектов, требующих многомиллионного бюджетного финансирования.

Поэтому единой государственной политикой в области ИТ является разве что курс на усложнение информационных систем для последовательного проведения все новых и новых тендеров на поставку и разработку непонятно чего в рамках сложившейся модели государственного строя под названием «откатный капитализм».

— А как же ФЦП «Электронная Россия»? Считается, что она и есть практическое воплощение государственной политики в области ИТ.

— «Электронная Россия» — это череда банкетов и пилотных проектов. Смею утверждать: все серьезные внедрения реально работающих крупных ИТ-проектов в органах госвласти (автоматизация в ФНС России, в таможенном комитете, внедрение ЕИИС «Соцстрах» и так далее) осуществлены не благодаря ФЦП, а скорее вопреки ей. Пока еще удается хоть как-то делать реальные вещи инициативой снизу, осуществлять автоматизацию на региональном или ведомственном уровне. А «Электронная Россия» существует в параллельном, виртуальном мире. Например, тендер по лоту «Построение системы электронного взаимодействия хозяйствующих субъектов и государственных органов» не проводился. Чиновники Минсвязи (тот же заместитель министра Мининформ-связи Милованцев недавно на CNews) рассуждают о том, что вот проведут они тендер, сделают систему, и года через два-три начнется у нас процесс электронного документооборота с государственными органами… Все бы хорошо, да только в стране 150 тысяч юридических лиц этот электронный документооборот уже используют, а с учетом нынешней динамики через два-три года это будет 500 тысяч — и без копейки бюджетных денег. Явления реального мира в «Электронной России» игнорируются, в этом смысле название программы достаточно точно отражает ее суть. А главное, что по результатам, которые по программе достигаются, видно, что даже и обещания «сделаем» малореальны. Делаются прототипы, опытные образцы, которые работают ровно настолько, чтобы быть оплаченными. О реальных внедрениях хотя бы из приличия речи не идет.

— Уровень автоматизации, к примеру, региональных правительств сильно разнится от региона к региону. Почему?

— Особенность государственных структур заключается в том, что очень большая доля сотрудников в них — достаточно аморфная масса, она делает свое дело в целом, но конкретному сотруднику ничего не нужно. Поэтому наблюдается удивительный эффект — если где-то в этом болоте заводится энтузиаст, то он становится движущей силой любого процесса вне зависимости от занимаемой должности. Мы наблюдали, как серьезнейшие вопросы многомиллионного уровня в тех же региональных налоговых фактически единолично решал «человек с моторчиком» на уровне ведущего специалиста или заместителя начальника отдела: по административной лестнице вопросу спокойно давали спуститься до него, а потом решению — молча подняться наверх. Ну и, конечно, наравне с «ролью личности в истории» стоит финансовый фактор. Отличное сочетание получилось в Ханты-Мансийском округе — к деньгам еще и кипуче энергичная Наталья Маслова со своим комитетом по информационным ресурсам. Результат — действительно ощутимые продвижения в региональной информатизации.

Впереди планеты всей

Йенс Мортенсен Фото - Юрий Немытых

— Господин Мортенсен, в чем суть проекта?

— СПК «Югра» будет представлять собой именную пластиковую карту подобную банковской, хранящую данные (или ссылку на данные) о ее держателе, льготах, которыми он наделен, и иную необходимую информацию. На территории ХМАО проживает 300 тыс. человек, имеющих право на различные льготы. Это около 20% населения. Они и станут пользователями карт. Мы рассчитываем начать выпускать карты осенью этого года. Если все пройдет по плану, это будет первый успех подобного проекта в мире.

Сам проект сложный и длительный. По всей видимости, прежде всего реализуется выплата пенсий. Одна из первых задач, которые надо будет решать, — какие социальные льготы и как именно будут через карту предоставляться. Необходимо добиться того, чтобы решение, выработанное в ходе реализации СПК, оказалось максимально расширяемым. Если проект пойдет, со временем используются приложения, связанные с проездом в общественном транспорте, покупкой лекарств, выплатой стипендий студентам, и другие виды оказания целевой помощи. В дальнейшем СПК может стать картой, идентифицирующей личность.

— Проект чисто социальный?

— Его можно рассматривать и как инвестиционный. Мы полагаем, что благодаря экономии, которая возникнет в результате повышения эффективности работы правительства, возврат инвестиций будет очень быстрый.

— От каких факторов зависит успех проекта и каких потенциальных трудностей вы опасаетесь?

— Проект реализуется не на пустом месте: граждане уже используют какие-то механизмы для получения льгот. Социальная карта должна вытеснить одни процессы и заменить их другими. Крайне важно, чтобы это происходило поступательно, а граждане почувствовали выгоду от внедрения «социальной карты» и смогли быстрее и удобнее использовать соответствующие функции. Для того чтобы процесс перехода от одних механизмов к другим был безболезненным, важно на первых порах ограничить функциональность карты. Начать с простого и в одном месте, а уже потом добавлять услуги и тиражировать успех.

Что касается трудностей, то самый большой вызов во всех проектах, связанных с электронным правительством, — собственно изменения, которые должны произойти в работе правительственных учреждений. Как ни крути, хоть немного, но сотрудникам придется работать по-другому. Практика показывает, что это самое сложное. Конкретно по проекту СПК определенные трудности возникают из-за необходимости интеграции ее с многочисленными существующими базами данных. Но я думаю, что технологические вопросы мы решим. Наконец, очень важный аспект — правильно сформулировать ожидания от проекта: в какой период и что произойдет, что должно ожидать и получить в итоге население.

— Есть ли критерии, по которым вы можете судить о том, что ожидания от проекта достигнуты?

— Оценить эффект можно по трем факторам: увеличению скорости транзакций и уменьшению количества ошибок в них, снижению уровня злоупотреблений и коррупции. Чаще всего ориентируются на время, которое занимают определенные процессы: если раньше процесс отнимал у жителя три дня, а теперь — три часа, это успех. Мы знаем, что при традиционных бумажных технологиях примерно один процент действий органов власти заканчивается ошибочными документами или действиями. Если с использованием информационной системы получится одна сотая процента, как мы ожидаем, — это тоже успех. Наконец, все знают о проблеме нецелевого использования льгот. С помощью внедрения СПК мы сможем практически исключить возможности для этого. Что будет безусловным успехом.

— Вы сказали, что проект СПК практически не имеет аналогов в мире. В общепринятом понимании информационные технологии больше развиты в Европе, и правительства там более к ним привычны. Почему проект стартует в России?

— Большинство европейских правительств предпочитает модернизировать старые системы, им жаль потраченных на них средств. Склонить их к тому, чтобы запустить принципиально новый проект с нуля, тем более проект, не имеющий аналогов и опыта практического воплощения, крайне сложно. В России в силу объективных причин история информатизации на порядок короче и насаждать новое здесь легче.

— Тем не менее почему реализация начата именно в ХМАО, а не в Москве или, к примеру, в Екатеринбурге?

— Мы считаем, что в такого рода проектах самое главное — политическая воля местных руководителей. Поэтому мы пришли в тот регион, где, по нашему мнению, имеются политики, которые умеют предвидеть будущее и принимать решения, способные это будущее приблизить. С ними можно эффективно работать. В ХМАО нас активно поддержали губернатор, заместитель губернатора по науке и технологиям, руководитель комитета по информационным ресурсам. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что сам регион бурно развивается и привлекателен для инвестиций.

— Если проект окажется успешным, вы будете тиражировать его на другие территории?

— Конечно. Прежде всего Oraсle заинтересован в перенесении опыта проекта в Западную Европу для выпуска социальных карт там. В европейских странах очень большой спрос на подобного рода проекты, но им нужен проект обкатанный, показавший себя на практике. Будем тиражировать и в России. Однако заинтересованность должны проявить в первую очередь сами регионы.