Моя прелесть
Екатеринбургская агломерация пока не обеспечивает синергетического эффекта. Помимо целеполагания муниципальным и региональным властям необходимо определиться с моделью ее управления и инструментами сбалансированного пространственного развития.В течение первого полугодия различные аналитические агентства, консалтинговые компании, СМИ, федеральные министерства опубликовали массу рейтингов городов — удобных для жизни, привлекательных для бизнеса, экологичных, символизирующих Россию и т.д.
От рейтинга к рейтингу администрации уральских муниципалитетов то радовались, то впадали в уныние. Пара примеров. Forbes, назвав тридцатку лучших городов для бизнеса, поставил Уфу на второе место, тогда как «Секрет фирмы» в рейтинге 100 лучших городов России — лишь на 57-е. Екатеринбург у Forbes на 26 позиции (за год опустился на 20 пунктов), у «Секрета фирмы» — на второй вслед за Калининградом, а портал Superjob.ru сообщает, что жизнью в столице Среднего Урала довольны 81% респондентов.
Вывод, который можно сделать из всех рейтингов, — уральские города определенно обладают потенциалом и им есть куда стремиться. Для нас в смысле дальнейшего развития наиболее интересным на данный момент кажется Екатеринбург — крупнейший город Урала (почти 1,4 млн жителей), центр притяжения глобальных корпораций и федеральных компаний.
Но это не главная причина интереса к Екатеринбургу. Дело в том, что в Свердловской области при участии аналитического центра «Эксперт-Урал» и Уральского федерального университета (УрФУ) разработан ряд фундаментальных документов — Инновационная стратегия, Программа создания высокопроизводительных рабочих мест, концепция развития ОЭЗ «Титановая долина». Аналитики «Э-У» также провели расчеты маятниковой миграции и оценки долгосрочного спроса и предложения на рынках труда различных муниципалитетов. Все эти проекты в той или иной мере опираются на областную столицу. Потому формулирование грамотной стратегии развития Екатеринбурга нам кажется исключительно важным. Обновление этого документа (предыдущий вариант был создан еще до кризиса) станет логичным продолжением нашей работы. Кроме того, мы убеждены, что некоторые инициативы, обкатанные на столице Среднего Урала, могут быть применены в других административных центрах.
Еще одна причина внимания к Екатеринбургу — в городе сегодня реализуется сразу несколько мощных инфраструктурных программ. Наиболее масштабная — «Столица», сфокусированная на транспорте, дорогах и соцобъектах (объем — 22 млрд рублей.
К ней можно присовокупить пятимиллиардные планы по развитию УрФУ, который будет «пылесосить» человеческие ресурсы со всех городов области, но одновременно и поставлять для них кадры.
Наконец, последний момент — грядущие в 2018 году чемпионат мира по футболу и возможная всемирная выставка в 2020-м. Они должны обеспечить городу дополнительное финансирование.
Этим материалом мы открываем серию публикаций, которая будет касаться нашего видения стратегии развития Екатеринбурга. В итоге мы намерены подготовить специальный доклад, основанный на мнениях авторитетных отечественных и мировых экспертов. О поддержке нашей инициативы и готовности работать с результатами доклада со стороны региональных властей заявил вице-губернатор Свердловской области Яков Силин.
Для начала мы хотели бы поговорить о пространственном развитии города и его взаимоотношениях с ближайшими населенными пунктами.
Средиземье
Нам кажется очевидным, что Екатеринбург сегодня не может развиваться в отрыве от 11 относительно крупных городов-спутников (это Арамиль, Верхняя Пышма, Березовский, Среднеуральск, Первоуральск, Сысерть, Полевской, Ревда, Заречный, Дегтярск, Белоярский, суммарно — 584,5 тыс. человек). Столица Среднего Урала со всеми этими муниципалитетами как минимум объединена рынком труда, а с некоторыми — и рынком недвижимости.Из этого следует, что объектом управления в ближайшем будущем должна стать именно екатеринбургская агломерация. Это позволит обеспечить сбалансированное развитие всех 12 городов, снимет ненужную конкуренцию между близлежащими населенными пунктами. В противном случае ядро продолжит высасывать ресурсы из сателлитов, ухудшая в них среду обитания.
Тему агломераций и в частности Большого Екатеринбурга мы затрагиваем не в первый раз (см., например, «Постарайтесь получить удовольствие» , «Э-У» № 15 от 16.04.07, «Екатеринбург как предчувствие» , «Э-У» № 25 от 28.06.10 или «Метамуниципалитет» , «Э-У» № 2 — 3 от 21.01.13). Тем не менее считаем необходимым напомнить читателю смысл объединения близлежащих городов в некую новую структуру. Мировой опыт говорит: агломерационный эффект исключительно положителен, так как издержки промпредприятий и инфраструктурные ограничения снижаются, спектр возможностей на рынках труда и сбыта продукции расширяется. Следствие данного эффекта, судя по разнообразным исследованиям, — прирост производительности труда на 3 — 8%.
Помимо этого агломерация предоставляет целый ряд возможностей: реализовывать единый план социально-экономического развития территории, вести общее территориальное планирование, оптимизировать транспортную и формировать единую коммунальную систему, проводить единую политику охраны окружающей среды и недропользования, вытягивать стандарты периферии до уровня ядра агломерации и, наконец, создавать единые службы охраны порядка и пожарной безопасности.
На наш взгляд, в процессе формирования Екатеринбургской агломерации принципиальных моментов два. Первый — разграничение ответственности и полномочий между уровнями управления и участниками агломерации, применимость мирового опыта. Второй — согласованность пространственного развития близлежащих городов. Для обсуждения этих вопросов журнал и аналитический центр «Эксперт-Урал» организовали круглый стол «Пространственное развитие Екатеринбурга: эффективная модель формирования пилотной в стране агломерации», на который пригласил представителей власти, бизнеса, институтов развития, архитектурного и экономического сообщества.
Две крепости
В мировой практике применяется четыре модели управления агломерациями (подробнее см. «Модели управления агломерациями: мировой опыт»). На наш взгляд, для Екатеринбурга на первом этапе развития больше всего подходит договорная. Ее суть — в создании межмуниципального координационного совета и отраслевых комиссий, не имеющих властные функции, но разрабатывающих общую стратегию развития города-ядра и его спутников. Любые действия в рамках этой системы предпринимаются после заключения соглашений.— Необходимо уже сейчас создавать межмуниципальный координационный совет, в который должны войти руководители муниципалитетов, и отраслевые комиссии (по пространственному развитию, земельным вопросам, по экономике и инвестпривлекательности, по ЖКХ и др.), подписывать соглашения о взаимодействии, пусть даже сначала сильно рамочные, — уверен советник вице-губернатора Свердловской области по вопросам взаимодействия с органами муниципальной власти Юрий Кузнецов. — Таким образом мы сформируем некую коммуникационную площадку для выработки совместных решений, обеспечим информационный обмен. При всех недостатках и рыхлости договорной модели, мне кажется, это единственно возможный способ научить города координировать действия и доверять друг другу. Главы близлежащих муниципалитетов зачастую рассуждают так: «Да, у меня маленькая полянка, зато своя. Зачем с кем-то это делить, с кем-то согласовывать свои решения, зачем мне думать об агломерации». Этот ментальный барьер необходимо преодолеть. И еще один момент — важную роль в договорном процессе в условиях отсутствия регулирования должна играть региональная власть. Она будет некой осью, стержнем, на котором должны держаться межмуниципальные отношения.
На втором этапе развития Большого Екатеринбурга логично формировать более устойчивую модель двухуровневого управления. Чтобы не умножать сущности, органы управления всей агломерацией и центральным городом, вероятно, стоит свести воедино. Для понимания того, как делятся полномочия в данной системе, приведем пример Большого Стокгольма. Компетенции надмуниципального Стокгольмского округа: экономическое развитие агломерации, контроль за деятельностью муниципалитетов, входящих в состав округа, организация работы общественного транспорта, вопросы образования, здравоохранения, культуры, социальной политики, демографии. Компетенции муниципалитетов нижнего уровня: социальная политика, дошкольное и школьное образование, охрана окружающей среды, уборка и вывоз мусора, организация аварийно-спасательных служб, службы спасения, выдача разрешений на строительство.
Идею о внедрении двухуровневой системы поддерживает начальник отдела транспортного обеспечения Управление автомобильных дорог Свердловской области Алексей Цариков:
— Договорная система, конечно, имеет право на жизнь. Но мне непонятно, каким образом ее сделать управляемой. Есть риск, что Екатеринбург будет решать свои проблемы, города-спутники — свои, и слаженной работы не получится. Формирование надмуниципального органа на этом фоне выглядит более эффективной моделью. Он сможет приподняться над местными дрязгами и одолеть субъективизм. Тем более в Свердловской области Центральный управленческий округ с ядром в Екатеринбурге уже организован. Теперь необходимо сделать следующий шаг — выделить под него бюджет. На мой взгляд, он должен формироваться за счет федеральной и региональной казны.
Братство кольца
Одновременно эксперты замечают: слепое копирование западной управленческой модели для российских агломераций может быть губительным. Американские и европейские города развивались по несколько иным правилам.— Во-первых, в российском законодательстве не существует понятия агломерации, — замечает соучредитель НП «Объединение разработчиков градостроительной документации» (Москва) Александр Антонов. — Поэтому разговор об ее управлении пока носит исключительно теоретический характер. Да, власти собираются закрепить этот термин юридически, однако у меня есть подозрение, что он будет далек от общепризнанного мирового понимания агломерации. Также закон не предусматривает создание надмуниципального органа. Во-вторых, не нужно забывать еще об одной тонкости: в большинстве европейских и американских агломераций в ядре проживает значительно меньше людей, чем на периферии (например, в Париже — 2,17 млн человек, в первом поясе агломерации — 4,4 миллиона, во втором — около 5. — Ред.). В Советском Союзе же наоборот стремились централизовать экономическую активность, потому Екатеринбург по числу жителей в три раза превосходит 11 городов-спутников, в итоге агломерация будет формироваться на заранее неравноправной основе.
В этой связи нам вспоминается байка урбаниста Вячеслава Глазычева. Он участвовал в разработке модели управления одной из российских агломераций. И на пике дискуссии глава центрального города в сердцах воскликнул: «Да как же мы будем с ними сотрудничать, если они нам не подчиняются?!»
Другой вызов — межбюджетные отношения. «Региональная власть имеет очень большое влияние на муниципалитеты, подавляющее большинство из которых живут на областные субсидии, — замечает председатель исполкома межрегиональной ассоциации “Большой Урал” Владимир Волков. — На мой взгляд, законодательство, регулирующее межбюджетные отношения, нужно пересматривать. Необходимость стоять с протянутой рукой резко ограничивает инициативу городов. А именно от нее во многом зависит судьба агломерации».
— Нельзя забывать и еще об одном риске, — продолжает руководитель проектов Корпорации развития Среднего Урала Кирилл Фоминых. — Муниципалитеты — это самый близкий к земле уровень публичного управления. Их задача — создание благоприятных условий для жизнедеятельности, комфортной среды. Когда мы говорим о двух- или трехуровневой системе управления, как в Иль-де-Франсе, надо понимать, что она будет значительно удалена от потребностей каждого конкретного человека.
Туда и обратно
С точки зрения пространственного развития Екатеринбург с большим упорством повторяет модель Москвы. Если рассматривать агломерацию первого пояса («ядро» плюс Березовский, Среднеуральск, Верхняя Пышма, Арамиль), то в ее границах сосредоточено 488 тыс. рабочих мест, в центральной части, столице Среднего Урала, на маленьком пятачке — 350 тысяч. Сегодня единственное направление, где поток въездной поток примерно равен выездному — это Екатеринбург — Верхняя Пышма. В остальных случаях первый в три-четыре раза превосходит второй.В этой же плоскости необходимо рассматривать вопрос качества жизни в коттеджных поселках, возникающих на трассах между сателлитами и «ядром». Сегодня они в подавляющем большинстве случаев являются местом «второго жилья». Там нет ни школ, ни детских садов, ни больниц, ни рабочих мест. За социальными услугами, досугом и прочими благами люди едут в центральный город, опять же значительно увеличивая маятниковую миграцию.
С этой мыслью согласен заместитель генерального директора института «Гипрогор» Владимир Елистратов: «Москва сегодня — большой магнит, который развивается за счет обескровливания периферии. Это губительная модель. На мой взгляд, необходимо создавать многополисную систему расселения».
Шанс избежать столичной участи есть. Советник президента Уральской торгово-промышленной палаты Юрий Матросов полагает, что он — в создании в Екатеринбурге и городах-сателлитах равных условий для бизнеса и, соответственно, привлекательных рабочих мест на периферии.
— Основную роль в агломерационном процессе должен играть бизнес, он как минимум должен принимать участие в работе координационного совета, — развивает мысль заместитель генерального директора по стратегическому развитию компании «Лори» Александр Трахтенберг. — Говоря о межмуниципальном сотрудничестве, мы часто рассуждаем о развитии здравоохранения, образования, но забываем о коммерческом секторе, где аккумулированы финансовые ресурсы. Социально ориентированный бюджет, социально ориентированные агломерации — все это звучит, конечно, красиво, но эффекта ноль.
Юрий Матросов более конкретен: «Агломерации, как правило, формируются вокруг производственных зон. Соответственно, наладить встречные потоки между сателлитами и ядром можно только за счет создания на периферии площадок для компактного размещения бизнеса (индустриальные парки, технопарки)». Задыхающаяся в пробках Москва, кстати, от безысходности уже пошла по этому пути: офисы и промплощадки выносятся в область. Люди спокойно утром едут из центра столицы на работу, а вечером — обратно.
Нельзя сказать, что в Большом Екатеринбурге подобная работа не ведется. Самый яркий пример — намерения крупнейшего застройщика города «Атомстройкомплекса» сформировать в Среднеуральске индустриальный парк площадью в несколько сотен гектар. Генеральный директор компании Валерий Ананьев вынашивает планы превращения города-спутника Екатеринбурга в новый центр деловой активности и хочет перенести туда офис компании (несколько тысяч человек). В Среднеуральске же «Атомстройкомплекс» намерен возвести несколько микрорайонов и реализовать проект малоэтажной застройки.
Исполнительный вице-президент свердловского областного Союза промышленников и предпринимателей Марина Вшивцева указывает на еще одну возможность создания в небольших городах точек аттрактивности:
— Ими могут стать образовательные площадки. Показательный пример — учебный центр, созданный совместно Первоуральским новотрубным заводом и металлургическим техникумом. При общем ухудшении демографической ситуации, конкурс в него в зависимости от специальности — 5 — 16 человек на место. Абитуриенты уже не так рвутся в ядро, более того, в техникуме учатся студенты из Екатеринбурга, которые, по всей видимости, рассчитывают в будущем работать на предприятиях группы ЧТПЗ, которой принадлежит новотрубный завод. Еще один образовательный проект на территории агломерации реализует УГМК — это корпоративный университет в Верхней Пышме. Надеюсь, что через два-три года он достигнет того же уровня, что и площадка в Первоуральске. Такие учебные центры обладают высокой конкурентоспособностью: они формируют у студентов компетенции, которые гарантируют им рабочее место высокого уровня. Развитие бизнеса в городах-сателлитах — идея, безусловно, правильная. Но инфраструктура для него должна расти опережающими темпами.
На наш взгляд, путем создания компактных промышленных и образовательных площадок можно сформировать и еще одно важное миграционное направление — между сателлитами мимо ядра агломерации (например, из Ревды или Дегтярска в Первоуральск). Сегодня о его существовании говорить не приходится.
Уравновешивание миграционных потоков и проблема обескровливания периферии тесно взаимоувязаны с еще одним крайне важным вопросом — транспортным. Вкладываться во все межмуниципальные дороги в условиях ограниченности бюджетов — задача непосильная. Учтем и то, что расширение трасс — мера временная. По постулату Льюиса — Могриджа, сформулированному в 1990 году, чем больше дорог строится, тем больше транспорта их заполняет. Скоростные преимущества нового полотна сходят на нет в течение месяцев (подробнее см. «Время вышло» и «Прокати на колбасе» , «Э-У» № 20 от 20.05.13).
Алексей Цариков в таких условиях считает эффективным вкладываться в федеральные трассы, а межмуниципальное сообщение обеспечивать за счет рельсового транспорта:
— Мы всеми силами должны снижать нагрузку на существующие дороги, сегодня она по некоторым направления превосходит допустимую в пять раз, потому полотно приходит в негодность в считанные недели.
Возвращение короля
Конечно, идея формирования екатеринбургской агломерации не нова. Заведующий кафедрой градостроительства Уральской государственной архитектурно-художественной академии Сергей Санок отправляет нас на 40 лет назад:— Первые территориальные модели екатеринбургской агломерации появились в 70-е. Последняя была разработана в 2004-м в рамках подготовки генерального плана столицы Среднего Урала. В ней определены пояса, связи, обозначены центры, подцентры. Другое дело, что какой-то целенаправленной работы в этом направлении нет. Сегодня свердловское министерство строительства и архитектуры рассматривает вопрос о внесении изменений в схему территориального планирования области, в ней крайне важно предусмотреть формирование центральной агломерации. Градкодекс позволяет увязывать генпланы соседних городов. Но нужна политическая воля. По сути, екатеринбургская агломерация уже существует, но она не до конца развита и в условиях ограниченности ресурсов ее формирование может занять очень долгое время.
Александр Антонов полагает, что в глобальном плане для Екатеринбурга можно рассмотреть пять условных сценариев развития. Первый — превращение в «Москву». И ничего позитивного в нем нет. Второй — стимулирование мобильности: повышение связанности городов, развитие рельсового общественного транспорта, арендное жилье и т.д. Третий сценарий — город-сад.
В этом случае повышенное внимание уделяется развитию окрестных городов, формированию в них точек притяжения (главная цель — сократить поток по направлению к ядру агломерации). Четвертый — кластер, когда основное сосредоточение происходит вокруг мест приложения труда. Наконец, пятый — устойчивое развитие, где первый приоритет — экология.
Конечно, в чистом виде эти сценарии вряд ли реализуются. Однако властям, бизнесу, экспертному сообществу сегодня надо определиться с тем, в какую сторону двигаться. И начать это движение, несмотря на отсутствие законов и воли федеральных властей.
Дополнительная информация.
Модели управления агломерациями: мировой опыт
1. Создание единого муниципального образования (Лос-Анджелес, Торонто, Виннипег, Эдмонтон, Днепропетровск)Плюсы:
- простая и понятная систему управления;
- один центр принятия решений и ответственности.
Минусы:
- крайне сложно организовать объединение, получить согласие
- населения (объединение городских округов друг с другом и с
- муниципальными районами законом прямо не урегулировано);
- снижение гибкости управления, потеря самостоятельности,
- снижение доступности услуг;
- расползание города, потеря управляемости.
2. Создание надмуниципального образования «второго уровня» при сохранении существующих (Париж, Монпелье, Каракас, Монреаль, Лондон, Стокгольм).
Плюсы:
- гибкая система управления;
- распределение полномочий на основе договора;
- возможность появления агломерационного эффекта;
- сохранение самостоятельности и демократии на местном уровне,
Минусы:
- возможные перекосы в сторону «низовых» муниципалитетов или ядра;
- в России формирование такого органа законодательство не предусматривает.
3. Договорная. Нового органа муниципального управления не создается. Для решения стратегических задач развития агломерации формируются координационные советы и комиссии (Барселона, Мехико и Буэнос-Айрес, Гвадалахара).
Плюсы:
-наиболее гибкая система управления за счет договорного принципа принятия решений;
- может быть реализована в рамках действующего российского законодательства.
Минусы:
- договорные отношения не урегулированы;
- агломерация не является единым субъектом;
- сложности финансирования межмуниципальных проектов и выстраивания модели управления, основанной на равноправии участников агломерации.
4. Управление агломерацией со стороны региональных властей (в чистом виде не встречается).
Минусы:
- закон о местном самоуправлении запрещает региональным властям вмешиваться в муниципальное управление;
- модель ведет к выделению агломерации в отдельный регион (субъект федерации), потому она не будет являться агломерацией как таковой;
- модель обоснована, только если в агломерации живут 80 — 90% жителей региона.
Маленькие вузы мирового значения
Чтобы стать точками привлечения человеческого ресурса, локальные образовательные учреждения в городах-спутниках должны мыслить глобально, уверен проректор по экономике и стратегическому развитию Уральского федерального университета Даниил Сандлер.— Даниил Геннадьевич, может ли создание образовательных центров в городах-спутниках Екатеринбурга сократить миграционный поток в ядро агломерации?
— Этот вопрос необходимо рассматривать в двух плоскостях. Революционные изменения в образовании последних десяти лет показывают, что идея создания локальных университетов или самостоятельных колледжей в небольших городах — тупиковая ветвь развития. Образовательный изоляционизм может быть решением вопроса, но на коротком временном промежутке. Да, единичные примеры успешного функционирования подобных образовательных учреждений есть, но во многих случаях существование остальных — это драма.
Этому есть объективные причины. Капиталоемкость образования очень велика, а у небольших городов ресурсы крайне ограничены. Если локальный институт или колледж не сумеет создать качественный образовательный продукт, он непременно будет вытеснен дистанционными трансграничными программами международных вузов — Стэнфорда, Гарварда, Оксфорда, Массачусетского института. Эта угроза актуальна не только для небольших муниципалитетов, но и городов-миллионников.
Еще одна причина — доля населения, которая доверяет образованию в местных колледжах (и колледжах в целом), постоянно сокращается. Может, такое отношение не совсем объективно (многие мои лучшие сотрудники заканчивали именно техникумы), а ожидания от продуктов, которые формируют вузы в крупных городах, слишком завышены и реально не подтверждаются. Тем не менее кризис доверия к локальному образованию — объективная реальность.
В то же время я считаю, что сохранять и создавать образовательные центры в городах-спутниках нужно, но по новому лекалу.
— В каком направлении должна происходить их трансформация?
— Главное направление — интеграция с более сильными в информационном, технологическом, экономическом плане партнерами. Без нее локальные институты или колледжи не выживут.
— В качестве партнеров, как я понимаю, должен выступать бизнес. В случае Большого Екатеринбурга — УГМК, Первоуральский новотрубный, предприятия Группы Синара…
— Бизнес — один из критически важных партнеров. Но, говоря бытовым языком, соображать на двоих бесполезно. Должен быть третий, интеллектуальный источник, который даст возможность локальному вузу или колледжу развиваться в рамках мировой образовательной системы.
Конечно, в городах-спутниках есть консервативно настроенные жители, готовые получить узкую специальность и всю жизнь работать на местном предприятии, и это счастье для нашей экономики. Хорошо, что они не исчезнут завтра, но их определенно будет становиться все меньше, Молодежь хочет стать частью глобального пространства.
И здесь без сильного университета с продуктами мирового уровня не обойтись. В качестве такого партнера могут выступать федеральные или зарубежные вузы. Беркли, Массачусетс, Стэнфорд уже пошли по этому пути. Это же направление развивает УрФУ. Концепция открытого образования становится все более популярной.
— Программа «5 — 100 — 2020», по которой к 2020 году пять российских университетов должны войти в сотню лучших в мире, приведет к тому, что УрФУ станет мощнее. Он будет еще сильнее высасывать ресурсы из городов-спутников. Вы видите в этом угрозу для развития екатеринбургской агломерации?
— Я бы не стал говорить, что ресурсы высасывает УрФУ. Скорее, это делает город в целом. Не было бы федерального университета, абитуриенты с тем же успехом ехали бы в другие вузы.
На самом деле, это прекрасно, что в Екатеринбурге есть сильные университеты. В противном случае абитуриенты уезжали бы в Москву или Санкт-Петербург и шанс, что они вернутся на свою малую родину, был бы заметно ниже.
— На ваш взгляд, что может заставить людей оставаться в небольших городах и подвигнуть их переезжать из ядра агломерации на периферию?
— Рецепта, дающего 100-процентную гарантию, нет. Здесь можно наговорить много банальностей: высокие зарплаты, дешевое жилье, карьерный рост. На мой взгляд, недостаточно раскрыты две темы. Первая — создание среды для семей. Человек готов ради высокой зарплаты жить в разных условиях, но он не готов к тому, чтобы его дети, выходя на улицу, наталкивались на нечто асоциальное. Вторая — в сателлиты должны прийти федеральные или международные бренды: УрФУ или представительства Стэнфорда, Microsoft или Google. Их присутствие будет давать мощный сигнал того, что города-спутники не изолированны и находятся в мировом контексте.