Включите горожанина
Генеральные планы региональных центров носят слишком общий характер. Чтобы не возникало конфликтных ситуаций, необходимо согласовывать с населением и бизнесом не только сам документ, но и дополнительные нормативные акты.
31 марта в Оренбурге прошло общественное обсуждение проекта генерального плана развития города. В слушаниях участвовали 70 официальных лиц и все желающие оренбуржцы. Результат — из четырех концепций, представленных ОАО «Российский государственный институт градостроительства и инвестиционного развития “Гипрогор”» (Москва), горожане выбрали одну.
Главная задача генплана — трансформация моноцентрической системы, основанной на доминанте исторического ядра города, в пространственно развитую полицентрическую с несколькими точками притяжения. Добиться этого планируется, во-первых, путем сноса в некоторых районах города индивидуального жилья и возведения на его месте многоэтажных зданий с встроено-пристроенными объектами обслуживания общегородского масштаба. Во-вторых, разработчики намерены создать рекреационные зоны на берегу рек Урал и Сакмара, а также организовать лесо- и лугопарки. В-третьих, активно будут развиваться районы малоэтажной застройки на окраинах. Исторический центр полностью сохранится.
Важная часть плана — развитие дорожной инфраструктуры: предполагается увеличение пропускной способности основных магистралей города, создание качественно новой системы дорог непрерывного движения (5 — 7 тыс. автомобилей в час). Также планируется строительство нового загородного шоссе, которое перейдет в категорию главной городской магистрали.
Генеральный план Оренбурга разработан на десять лет (обычно проекты рассчитаны на 17 — 20 лет). По словам главного архитектора города Николая Чудина-Александрина, срок прогнозирования уменьшило динамичное развитие строительного рынка.
Глядим в Наполеоны
Генеральные планы разработаны во всех региональных центрах Урала. Они в разной стадии утверждения: в Екатеринбурге принят в 2004 году, в Челябинске — еще в 2003-м, в Тюмени одобрен гордумой в первом чтении, в Перми — дорабатывается (принят, а потом отменен по решению суда), в Оренбурге — направлен на рассмотрение городского совета.
Главный раздел плана — строительство. Во всех документах предусмотрен прирост населения. В Челябинске оно должно увеличиться с нынешних 1,08 до 1,25 миллиона жителей, в Уфе — с 1,09 до 1,13 миллиона, в Екатеринбурге — с 1,3 до 1,4. В Тюмени, где генплан разработан до 2040 года, население города вырастет с 580 тыс. человек до миллиона.
Исходя из этого, в проектах с разной степенью конкретизации прописан будущий объем ввода жилья. Например, в Екатеринбурге до 2025 года планируется возведение 17,4 млн кв. метров жилья. Таким образом, количество квадратных метров на душу населения увеличится с нынешних 19,7 до 28 — 30. В Челябинске будет построено до 2020 года 12,1 млн кв. метров: через 12 лет на одного человека придется 26,3 кв. метра жилья (в 2001 году — 18,7 кв. метра).
Подавляющее большинство объектов будет возведено на новых площадках за счет реализации проектов комплексного освоения территории. Таких в столице Южного Урала реализуется сразу три: «Солнечная долина» (3,2 млн кв. метров), «Город-Сад» (3,5 млн кв. метров), коттеджный поселок «Белый хутор» (более 1 млн кв. метров).
В Перми до 2020 года планируется сдать 12 млн кв. метров жилья. В Уфе к 2025 году введут 11 млн кв. метров. В Тюмени, по словам директора департамента градостроительной политики администрации города Андрея Спиридонова, до 2011 года объемы ввода ежегодно должны увеличиваться на 100 тыс. кв. метров. В Оренбурге запланировано сдавать по 450 тыс. кв. метров в год (около 70% нового жилья планируется строить на свободных территориях, 30% — на месте частного сектора).
Увеличение населения ведет не только к возрастанию потребности в жилье, но и к необходимости развития транспортной инфраструктуры. Поэтому в Челябинске дополнительно построят 450 км автомобильных дорог, в Екатеринбурге — 760 км. Будет развиваться общественный транспорт. Например, в столице Среднего Урала протяженность троллейбусных линий вырастет в два раза, трамвайных — в полтора раза, метро — в три. Похожая судьба ждет Челябинск и Пермь. Кроме того, в центре Прикамья запланирован пуск «легкого метро» — скоростного рельсового транспорта, минимально использующего подземные тоннели.
Все генеральные планы предполагают возведение большого количества социальных и коммерческих объектов, создание специальных рекреативных зон, восстановление памятников архитектуры. Как заявляют буквально все главы администраций городов, главная задача документа — создать полицентрический город, в котором будет несколько ядер: культурно-историческое, деловое, рекреационное, торговое, сервисное. Сейчас все сосредоточено в центре городов, что вызывает большие неудобства.
Освободите территорию
Новые участки будут выделяться за счет перевода земель сельхозназначения в категорию земель поселения. Реконструируемые — за счет переноса промышленных предприятий и сноса ветхого жилья. Во всех региональных центрах в генпланы включены положения об освобождении занятых территорий. Так, в Перми избавятся от 0,5 млн кв. метров фонда, в Челябинске от 0,63 млн кв. метров. В Тюмени, по словам Андрея Спиридонова, в результате сноса высвободится сотня земельных участков общей площадью около 200 га. В Екатеринбурге на месте ветхого жилья будут застраиваться целые районы.
Города, однако, на снос ветхого жилья денег не имеют. Как признался заместитель главы Челябинска по вопросам градостроительства Владимир Слободской, «чтобы расселить жителей, по уже имеющимся и прошедшим экспертизу проектам необходимо 1,5 млрд рублей, но все, что у нас есть, — это 37 миллионов из городского бюджета. Поэтому мы привлекаем к решению этих задач строительные компании. Схема такая: девелопер заходит на участок, расселяет жителей, сносит ветхое жилье и потом строит там недвижимость согласно разработанным проектам планировки».
Кроме того, в столице Среднего Урала предполагается перенос 30 промышленных предприятий, в том числе заводов — Верх-Исетского металлургического, Уральского гражданской авиации, «Тонуса». Уже перенесен в Верхнюю Пышму завод обработки цветных металлов, располагавшийся в центре города. На его месте будет построен деловой центр площадью 100 тыс. кв. метров. Также решено, что в августе этого года из Екатеринбурга в Дегтярск (Свердловская область) переедет «Уралпластик»: 20 га освободившейся земли пойдет под жилую застройку.
В Перми перенос предприятий начался еще в 2005 году. Тогда из самого центра города съехала кондитерская фабрика «Пермская». Освобожденные 2 га земли в середине апреля этого года приобрела компания «Пермгражданстрой». На площадке появится деловой квартал общей площадью 120 тыс. кв. метров (см. «Шоколадное место» , «Э-У» № 15 от 14.04.08). Кроме того, в январе стало известно, что производство Пермского мукомольного завода переместится из центра на площадку в ЗАТО «Звездный». В начале февраля глава Перми Игорь Шубин заявил, что ОАО «Пермалко» намерено вывести производство (2,5 га земли) за пределы города.
В соответствии с генеральным планом Тюмени до 2025 года за черту города вынесут 18 промышленных предприятий. Процесс пошел еще в августе 2006 года: выведены заводы пластмасс и станкостроительный. В результате высвободилось 20 га земли. Территория первого завода передана под строительство многоэтажных жилых домов, на месте второго построят гостиничный комплекс и торгово-офисные помещения.
Подобные проекты существуют и в других регионах. В Челябинске запланировано уменьшение промышленной территории в черте города на 1,5 тыс. гектар. По словам Владимира Слободского, ряд предприятий уже вынесен. Первой переехала ткацкая фабрика. Сейчас площадка застраивается офисными зданиями и банками. Перенесен завод «Строймашина». На его месте в центре города появится крупный торгово-развлекательный комплекс. В том же направлении перепрофилирован часовой завод. Власти планируют также перенести завод оргстекла, расположенный на берегу реки Миасс. В Уфе возможными «переселенцами» станут заводы «Электроаппарат», Уфимское агрегатное производственное объединение, «Уфимкабель», БПО «Прогресс», Уфимский комбинат строительных материалов и другие.
У переноса заводов есть еще один аспект — экологический. Причем именно его администрации городов считают первостепенным. Хотя вряд ли это так. Подтверждением может служить положение в генплане Уфы, которое предполагает перенос за границы города заводы с низкой выработкой на одного человека и строительство на их месте жилых и деловых комплексов. Таким образом, главную роль играет не экология, а экономика, неэффективное использование земельного участка.
Собраться в кучу
Территориальное развитие региональных столиц вкупе с переносом промпредприятий в близлежащие населенные пункты, по задумкам разработчиков генплана, должно привести к объединению центра с городами-спутниками и созданию агломерации.
Лидирует в этом плане, безусловно, Екатеринбург. В состав городской агломерации должно войти 30 населенных пунктов (см. схему Екатеринбург в системе городской агломерации). Однако пока никаких шагов в сторону объединения не заметно.
Дальше остальных в вопросе агломерации продвинулся Южный Урал. Фактически там уже состоялась презентация проекта объединения населенных пунктов вокруг Челябинска. По мысли администрации, в агломерацию войдут Копейск, Еманжелинск, Коркино, Еткуль, Аргаяш и сельские поселения Сосновского и Красноармейского районов (общая численность населения новой административной единицы составит около 1,46 млн человек). Власти муниципальных образований договорились, что каждый муниципалитет останется в своих границах и при своих полномочиях, но инфраструктурные вопросы (строительство дорог и жилья, водоотведение, утилизация отходов) они будут решать вместе на уровне совета агломерации (см. «Сбиться в агломерацию» , «Э-У» № 6 от 11.02.08).
В прошлом году Минрегионразвития называл еще один город Урала, который должен был стать центром агломерации, — Тюмень (см. «Постарайтесь получить удовольствие» , «Э-У» № 15 от 16.04.07). Но, по словам Андрея Спиридонова, такие проекты на данный момент не разрабатываются.
А конкретнее?
Генплан по сути — документ декларативный. В нем практически нет конкретики, механизмы реализации не прописаны. Возьмем, например, перенос заводов: ни в одном генплане не сказано, кто должен предоставлять заводам землю, будут они ее покупать или получать бесплатно, за чей счет пойдет переезд, что станет с освобожденной землей.
Причина проста. Да, генплан проходит обязательную процедуру общественных слушаний. Но на нее выносятся самые общие и позитивные моменты.
А кто ж станет голосовать против сноса ветхого жилья и строительства нового, переноса заводов и увеличения территории зеленых насаждений, строительства дорог и детских садов? При этом дополнительные нормативные акты общественным слушаниям не подвергаются. Они принимаются гордумой, в которой большинство принадлежит известной политической силе. Поэтому пролоббировать любые проекты достаточно просто. Иллюстрацией может служить ситуация с Уральским заводом гражданской авиации в Екатеринбурге. Решение о переносе промплощадки в микрорайоне Ботанический площадью 60 тыс. кв. метров городскими властями утверждено давно. В начале ноября замглавы Екатеринбурга Александр Якоб заявил, что часть зданий и земли уже выкуплены компанией «Профильстрой», которая должна построить на месте завода торговый центр. Однако акционеры завода решения о переносе не принимали и земельный участок никому не продавали. Кроме того, руководство завода настаивает на финансовой помощи со стороны администрации города при переезде, а власти ее не предлагали.
Еще один камень преткновения — снос ветхого жилья. В генеральном плане прописан только его объем. Все остальное управляется неведомыми программами. Не известны ни порядок переселения, ни сроки, ни условия предоставления площадей взамен. Нет четко отлаженного механизма реализации подобных проектов. Отсюда большое количество недовольных итогами расселения.
Следующая проблема — механизм создания агломераций. В случае Челябинска это исключительно экономическое объединение. А вот власти Екатеринбурга заявляли об объединении территориальном: самые близкие к центру города-спутники должны стать районами административного центра. Многие аналитики опасаются, что параметры объединения не будут обсуждаться с населением или бизнесом, что приведет к конфликтам. Директор Института экономики УрО РАН Александр Татаркин: «Уровень жизни в сателлитах порой выше, чем в центральном городе. В Свердловской области, например, в этом плане больше всего опасений у Верхней Пышмы. За счет промышленных предприятий, она очень активно развивается в социальном и экономическом плане. Люди там опасаются, что планка может снизиться». Нет ответов на множество вопросов: как избежать перетока ресурсов из сателлитов в центр, как будут решаться проблемы с экологией в городах-спутниках, если туда переедут промпредприятия? И вообще почему необходимо насаживать агломерации сверху, если во всем мире их создание — дело естественное?
Есть претензии и по процессу: власти иногда даже общественные слушания превращают в мероприятие формальное. Так случилось, например, в Перми, где генеральный план в итоге был отменен по решению суда. Основание для такого решения — вопреки требованиям государственной экспертизы в проект генерального плана не внесены изменения. Экспертиза Госстроя требовала, например, исключить из зоны застройки территории городских лесов, а также изменить более 30 пунктов, но генплан не скорректировали. Пермская гордума его утвердила, несмотря на отрицательное заключение. В зале суда в апреле 2007 года выяснилось, что администрация Перми ввела горожан в заблуждение, публично заявив, что заключение Госстроя положительное. На основании принятого генплана администрацией города продано множество земельных участков в городских лесах, в водоохранных зонах и на территориях общественного пользования. Показательно, что генплан был отменен по иску двух жительниц поселка Акуловский: там незаконно вырубали лес.
Логично согласование со всеми заинтересованными сторонами (населением, бизнесом, экологами) не только самого генерального плана, но и всех дополняющих его программ, описывающих конкретные механизмы реализации. Тогда жители включатся в жизнь муниципалитета не формально (пришли, послушали про райские кущи, одобрили и пошли себе), а на деле. Может, и укореним таким способом на нашей почве невиданное доселе явление — партисипацию — участие жителей в составлении планов развития родных для них территорий