Не потерять триллион

В конце марта вышли два любопытных отчета. Сначала Всемирный экономический форум составил очередной рейтинг стран по уровню развития информационных технологий. По итогам 2009 года Россия заняла в нем 80 место из 133, за два года потеряв сразу восемь позиций и оказавшись позади Тринидада и Тобаго, Сенегала и Вьетнама. Первые пять позиций - за Швецией, Сингапуром, Данией, Швейцарией и США. По уровню готовности органов власти к внедрению ИТ мы на 99 месте, по использованию ИТ в государственном управлении - на 107-м. При этом по качеству образовательной системы наша страна на 56 месте, а по качеству математического и естественно-научного - на 42-м.

Второе исследование, подготовленное департаментом экономического и социального развития ООН, несколько позитивнее: в общем рейтинге глобальной готовности к электронному правитель­ству UN Global E-Government Survey 2010 Россия заняла 59 место (из 192 стран). По сравнению с прошлым годом результат выше на одну позицию. Правда, Казахстан, например, за год поднялся на 35 пунктов, с 81-го на 46 место. Индекс готовности каждой страны к электронному правительству состоит из трех подындексов: развития человеческого потенциала (по нему Россия опустилась с 27-го на 39 место), состояния ИКТ-инфраструктуры (с 62-го на 63 место) и онлайновых государственных услуг (поднялась с 93-го на 68 место).

Главный вывод, который можно сделать из приведенных цифр: потенциал для создания e-government (прежде всего электронных госуслуг) в России есть, а результата - нет. 

Таблица. Состояние порталов государственных услуг субъектов Урало-Западносибирского региона

Президент Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию поставил цель - через два года власть должна предоставлять населению не менее 60 электронных услуг. Новый проект громаден (в течение восьми лет планируется израсходовать 957 млрд рублей: 660 миллиардов - из федерального бюджета, 126 - из региональных). Но можно ли его реализовать? Однажды в России уже пытались внедрить e-government: в проект «Электронная Россия» с 2002 по 2008 год вложены десятки миллиардов рублей. Его координировало министерство связи и массовых коммуникаций. Представители этого ведомства на одном из совещаний у президента осенью прошлого года заявили, что из 60 государственных услуг выделено 20, перевод которых на электронную основу «на продвинутой стадии». После этих слов президент кратко обрисовал истинное положение вещей:

- Какие это услуги? Вы хотите сказать, что все они находятся на продвинутой стадии? Это не так! Они в предварительной фазе. Чего мы продвинули? Ничего мы не продвинули!

Пока на федеральном сайте gosuslugi.ru размещена информация о более чем 110 федеральных госуслугах и 250 региональных (места их оказания, бланки заявлений, порядок получения того или иного документа или разрешения). Портал имеет статус справочно-информационного. Совсем недавно здесь появилась возможность через интернет подать заявление в правоохранительные органы, проверить действительность паспорта или получить доступ к статистической информации. Осенью должны заработать сервисы выбора управляющей компании или негосударственного пенсионного фонда, подача документов для регистрации прав на недвижимость.

Чтобы ответить на этот вопрос, мы изучили состояние сервиса электронных гос­услуг в крупнейших субъектах Урало-Западносибирского региона - Свердлов­ской, Челябинской и Тюменской областях, Пермском крае и Башкирии.

Бумажки и только

Министр информационных технологий и связи Свердловской области (ведомство, по сути, создано специально под внедрение электронных услуг) Ирина Богданович на одной из пресс-конференций сообщила:

- В настоящий момент все электронные услуги оказываются в режиме информирования. Пользователь может зайти на портал, выбрать интересующий его раздел, ознакомиться с порядком действий в той или иной ситуации, скачать шаблоны документов и заявлений. В полноценном формате «Электронное правительство» заработает только в 2013 году.

Заявление почти честное: на портале Свердловской области размещена информация всего о 22 региональных услугах и адреса 18 организаций и ведомств. Больше других заполнен раздел «Социальное обеспечение» - здесь семь услуг. Остальные (ЖКХ, здравоохранение, имущественные отношения, образование и т.д.) в лучшем случае позволяют просмотреть информацию о двух. Образцы документов представлены не для всех услуг. Да и в разделе «О портале» сказано однозначно: «Основное назначение портала государственных услуг - предоставление гражданам и бизнесу информации о государственных и муниципальных услугах, оказываемых в нашем регионе».

К июлю, по планам свердловских властей, количество описанных госуслуг должно вырасти до 58. Осенью появится возможность получать информацию о результатах государственной итоговой аттестации выпускников, о зачислении абитуриентов в вузы, через интернет можно будет записываться на прием к врачу, следить за продвижением очереди в дет­ские сады, оформлять некоторые виды пособий. В 2011 году должна быть реализована функция подачи документов в электронном виде и получение информации о стадии прохождения заявлений в режиме онлайн.

Идентичен свердловскому челябинский портал (одинаковый дизайн и функционал), разве что в нем добавлен раздел «Личный кабинет» да количество описываемых услуг больше.

Тюменские власти оказались самыми старательными: на сайте представлено более 830 услуг со всеми необходимыми образцами документов. Кроме того, главная страница портала снабжена новостями и опросом.

В Башкирии электронные госуслуги истолковали по-своему и вместо упрощения подачи всевозможных запросов создали универсальный документ - республиканскую социальную карту. Жители могут брать ее в поликлинику вместо полиса, платить по ней налоги без необходимости заполнять налоговые декларации, расплачиваться в общественном транспорте. Некоторые услуги можно получить на федеральном сайте. Например, предварительно записаться на прием в Управление регслужбы или написать электронное обращение в это ведомство.

Дальше всех продвинулся Пермский край. Сервис электронных госуслуг здесь реализован прямо на сайте правительства. Процедура следующая: физлицо или представитель юрлица печатает необходимые документы, заполняет, затем сканирует и отправляет в нужное ведомство по электронной почте. Специалист проверяет эти документы и либо просит их переделать/дополнить, либо назначает прием, на который необходимо принести оригиналы. По электронке в Прикамье можно встать в очередь в детский сад или записаться на прием к любому чиновнику.

Однако даже пермский опыт - это «полуэлектронные» госуслуги: доступ к ним возможен только при личном присут­ствии человека.

От государства - инфраструктура

Представители ИТ-компаний заявляют, что причины, по которым идея электронного правительства в России до сих пор не реализована (программе информатизации скоро десять лет), очевидны. Первая и главная - отсутствие политической воли. Без министра по информатизации в ранге вице-президента, наделенного чрезвычайными «расстрельными» полномочиями, никакого e-government в нашей стране никогда не будет.

Известно, если крупная корпорация хочет серьезно автоматизироваться, то залог эффективности процесса - наличие вице-президента по ИТ с огромными полномочиями, подчиняющегося непосредственно CEO (Chief executive officer; ще лучше, если внедрением занимается сам СЕО, но это редкость). Такой человек нужен по одной причине - противодействие новациям на всех уровнях громадное. И его уровень возрастает в зависимости от масштабов компании.

А в «корпорации "Россия"» - 143 млн граждан. Заместитель генерального директора «СКБ Контур» (Екатеринбург, разработчик системы электронной бухгалтерской отчетности) Леонид Волков:

- Пока мы видим, как коррупция эффективно убивает электронное правительство, а не наоборот. И это естественно. ЭП при всех прочих прелестях направлено именно на борьбу с коррупцией. Понятно, что та с ним воюет - вольно или невольно, сознательно или бессознательно. Представим, что есть больной с кривой ногой, ему надо поставить аппарат Илизарова, но у него гемофилия. И это - абсолютное противопоказание к лечению. Аналогично: наличие в обществе развитой коррупции - абсолютное противопоказание к внедрению ЭП. 

Вторая проблема рождается из первой - страсть к распилу. Власть как не допускала бизнес к проекту ЭП, так до сих пор и не допускает. На федеральном уровне разработка проекта и ответственность за внедрение возложена на госкомпанию Ростелеком. Оператор даже подготовил системный проект, который Волков характеризует однозначно: 450 млн рублей за 760 страниц ни о чем. Другой пример - в апреле 2009-го глава Федеральной налоговой службы разослал письмо, в котором говорится, что крупнейшие налого­плательщики должны сдавать отчетность через специализированных операторов связи с использованием программных комплексов ГНИВЦ-ПРИЕМk и ГНИВЦ-ПРИЕМ Регионk. Таким образом, структура ФНС забрала под свое крыло крупнейших налогоплательщиков страны. По прикидкам Волкова, речь идет примерно о семи сотнях компаний, с которых ГНИВЦ собирает около 100 млн рублей, что в пять раз выше рыночных цен. Генеральный директор ГК «ХОСТ» Константин Суслов: «Рынка госуслуг нет. Нет инфраструктуры, которая бы обеспечивала низкий порог вхождения, чтобы любая компания могла предлагать свои решения на базе рыночной модели. Сейчас действует командно-административная система, когда по приказу сверху реализуются какие-то проекты».

Третья глобальная проблема - отсутствие универсальной системы обмена данными, системы общедоступных форматов и стандартов (наподобие американского каталога data.gov). Пример - счета-фактуры, которых в стране ежегодно производится около 10 - 13 миллиардов. Перевод только этой небольшой сферы в электронный вид снизит затраты компаний в десять раз, то есть сэкономит сотни миллиардов рублей. Кроме того, прозрачность этих процедур поможет государству повысить собираемость налогов, позволит отслеживать контрафакт. Однако пока эта цель недостижима. Причина - помимо прочего нужен всероссийский справочник номенклатуры видов товарной продукции (где каждому товару присвоен код).

На первый взгляд, задача нереальная (например, в одном только автомобиле 30 тыс. деталей). Однако в Европе она решена. Да, понадобится очень опытная бюрократия, огромное количество специалистов по сертификации, стандартизации, метрологии, паспортизации. Но как раз они-то у нас есть: со времен СССР мы в числе мировых лидеров (наравне с США) по количеству таких работников на душу населения.

Пока в стране нет механизма, который сделал бы так, чтобы добавление любой новой формы в любом ведомстве происходило по универсальному шаблону, чтобы эта форма могла сразу обрабатываться и без проблем перемещаться из ведомства в ведомство. Более того, некоторые чиновники планируют самостоятельно разрабатывать стандарты и не делать их общедоступными. К такому варианту, например, склоняется Фонд социального страхования, который уже шесть лет пытается построить собственную систему отчетности. Региональный менеджер по Свердловской области ЗАО «НТЦ СТЭК» Николай Репин: «Фонд так и не разработал регламент электронного документооборота. Поэтому разговоры о том, что необходимо представлять отчетность в территориальные органы ФСС по установленным форматам в электронном виде с электронной цифровой подписью, пока остаются только разговорами». Однако передавать функции сторонним операторам ФСС до сих пор не согласился.

Насильно мил

Помимо инфраструктурных проблем в процессе внедрения электронных госуслуг нужно решить множество других. Например, разработать способ идентификации пользователей. Директор «Лаборатории Касперского» Евгений Касперский еще года три назад настаивал на проведении интернет-паспортизации. Однако на подобный шаг государство до сих пор не пошло. Будет ли каждому жителю в принудительном порядке выдаваться электронная цифровая подпись (ЭЦП)? Будет ли она бесплатной (или стоить 65 евро, как, например, в Эстонии)? Ответа нет.

Второй вопрос - готово ли к ЭЦП и электронным госуслугам население? Директор департамента инвестполитики и господдержки предпринимательства Тюменской области Вадим Шумков предлагает смотреть на проблему как раз в этой плоскости: «Для полноценного внедрения электронных госуслуг необходимо накопление критической массы пользователей, которые были бы к этому готовы. Сначала необходимо выяснить, какой процент населения согласен на обращение к чиновникам через сеть. К сожалению, у нас многие не знают даже, как работать в интернете. Внедрять услуги необходимо постепенно, а не за год-полтора и в приказном порядке».

Следующая проблема - какие услуги делать платными, а какие нет? В каком порядке их внедрять? Константин Суслов: «В бизнесе есть универсальный измеритель полезности услуги - если человек готов заплатить за нее, значит, она нужна. Мне кажется, было бы правильно на первом этапе отладить механизмы оплаты тех или иных электронных услуг. Сейчас много говорят о записи на прием к врачу. На первый взгляд задача простая: есть расписание, в него необходимо включить пациента. Достаточно создать сайт с системой бронирования. Но ведь нужен еще квалифицированный персонал, который будет поддерживать систему в рабочем состоянии. А его нет. Нет предпринимателя, который заинтересован оказать эту услугу, сделать ее востребованной и заработать на ней. Не важно, частная это компания или государственная».

К списку проблем можно добавить обеспечение безопасности обмена информацией, задачу повышения эффективности уже работающих сайтов и т.д. По словам ИТ-специалистов, совокупность нерешенных вопросов отодвигает массовое использование электронных госуслуг минимум на пять-шесть лет.

Очевидно, что размещение информации о госуслугах реализовать можно без особых усилий. Сложности начнутся со следующими этапами, завязанными на обмен информацией между несколькими ведомствами. Пока в этой сфере порядка нет. Известная истина - если автоматизировать хаос, получится автоматизированный хаос. Снова проведем параллель с бизнесом. Когда в компанию приходит внедренец, он обследует процессы и в первую очередь заставляет перестроить их, а уже потом начинает автоматизацию. Скорее всего, будут внедрены отдельные блоки на федеральном или местном уровне. Также вероятны прорывы в некоторых ведомствах - ПФР, ФНС, ФМС: там накоплен серьезный опыт успешных внедрений. 

Дополнительные материалы:

Тысяча в одном

Самыми продвинутыми странами в сфере внедрения электронных госуслуг считаются Великобритания, Сингапур, США и Южная Корея (количество услуг - десятки тысяч, количество посещений, например в Великобритании, - 27 млн в месяц).

Схема работы во всех случаях примерно одинакова. Существует один или два (как в той же Великобритании - для бизнеса и для физлиц) портала, на котором размещены все необходимые госуслуги (от федеральных до муниципальных) и формы (от штрафов за нарушение правил дорожного движения до заявлений на установку забора или перепланировку дома). Человек заполняет нужный документ и отправляет его через один большой шлюз в правительство. Там бумаги распределяются по ведомствам, а заявитель может отслеживать весь путь прохождения документа через инстанции, при необходимости оперативно предоставляя недостающие справки и прочие данные.

Идентификация пользователя происходит путем ввода уникального пароля. Документы подписываются ЭЦП. Платежи проводятся пластиковыми картами.

Пример получения паспорта в Сингапуре: гражданин заполняет анкету на сайте, загружает свою цифровую фотографию и оплачивает пошлину пластиковой картой через интернет. Потом мониторит статус заявки. И приходит только за готовым документом.

Другой пример - получение визы в Сингапур. Анкета заполняется на сайте, фотография подгружается через форму, консульский сбор оплачивается кредиткой. Виза присылается по электронной почте. Подтверждением получения визы является электронная копия письма от департамента миграции и контроля (Immigration & Checkpoint Authority) Республики Сингапур с уникальным идентификационным номером.

В Великобритании уже подсчитали, что электронное общение между гражданами и правительством, даже при вычете всех расходов на рекламу этого проекта, внушительно: экономия на одну транзакцию (обращение) - 8 фунтов (около 360 рублей).