Скованные

В середине марта на встрече «Кадровое обеспечение промышленности» с представителями вузов и руководителями промышленных предприятий УрФО замминистра промышленности и торговли РФ Станислав Наумов объявил: «К 2015 году в России не должно быть ни одного моногорода. Это означает, что нужно диверсифицировать структуру соответствующих региональных экономик, сохранив при этом квалифицированные кадры». Насколько адекватно чиновники оценивают инерционность отечественного экономического комплекса и возможности его развития, делая такие громкие заявления, судить не беремся. Надежду вселяет то, что проблемой монопоселений озаботилась федеральная власть: одних только региональных усилий для ее решения явно недостаточно.

Шесть недель назад «Эксперт-Урал» открыл серию публикаций, посвященных монопрофильным городам Урало-Западносибирского региона. Начали мы с предприятий цветной металлургии (см. «Медным тазом», «Э-У» № 8 от 02.03.09 ). Предлагаемый сегодня материал посвящен проблемам моногородов, завязанных на черную металлургию.

Одна нога здесь, другая - там

В выборку вошли 11 городов из Свердловской области, пять - из Челябинской, по городу от Оренбургской области, Башкортостана и Пермского края (см. карту).

Карта Уральские города с преобладанием черной металлургии в экономике

Уральский горно-металлургический комплекс, один из наиболее развитых в стране, включает все виды производств: горнорудное, коксохимическое, доменное, сталеплавильное, прокатное, трубопрокатное и трубосварочное, ферросплавное и огнеупорное. Отсюда важнейшая особенность сформированной выборки - разнообразие типов городов по численности населения. В отличие от небольших моногородов со специализацией в цветной металлургии, в ее состав входят как малые (Нижние Серги, Бакал) и средние (Белорецк, Полевской) города, в которых расположены относительно небольшие предприятия, осуществляющие отдельные технологические переделы, так и крупные промышленные центры мирового значения - Новотроицк, Магнитогорск и Нижний Тагил. В двух последних действуют комбинаты полного цикла, которые в силу объемов производства требуют привлечения значительных трудовых ресурсов.

Еще особенность: функционирование многих предприятий критично для обеспечения стабильного развития отрасли в масштабах не только региона, но и страны в целом. Например, на территории малых городов Сатки и Богдановича работают предприятия-лидеры на общероссийском рынке огнеупоров, в Магнитогорске кроме металлургического комбината действует еще и крупнейшее в стране метизно-калибровочное производство, Качканарский ГОК «Ванадий» - единственный в России, выпускающий железованадиевый концентрат.

Как и в случае с цветной подотраслью, большинство рассмотренных чернометаллургических предприятий входят в состав вертикально-интегрированных структур. Пять градообразующих предприятий относятся к Евраз Групп, три - к ММК, по два - к НЛМК и Трубной металлургической компании. Еще семь холдингов представлены по одному предприятию (подробнее см. таблицу). Только пять производств из рассмотренных 23 формально не являются членами вертикально-интегрированных групп. Таким образом, ситуация в городе во многом определяется политикой холдинга, формирующего общекорпоративную стратегию, ее ролью в реализации каждого предприятия и опосредованно перспективами развития территории. При этом сразу появляется несовпадение «весовых категорий». Местным, а зачастую и региональным властям практически невозможно выстроить диалог и вступить в переговорный процесс с руководством крупнейших вертикально-интегрированных металлургических компаний. С этой точки зрения решение проблем моногородов становится задачей федерального масштаба.

Таблица Моногорода и градообразующие предприятия в черной металлургии

Еще один фактор развития города, следующий из структуры собственности градообразующего предприятия, - расположение центров принятия управленческих решений. У большинства холдингов штаб-квартира размещается в Москве или за границей. В результате территория города стала исключительно производственной площадкой, функционирующей ради достижения корпоративных целей. Усложняется процесс принятия решений, взаимодействие с представителями власти даже на региональном уровне. Безусловно, нельзя отрицать, что вхождение предприятий в вертикально-интегрированные группы серьезно повышает степень их экономической устойчивости, однако всегда необходимо помнить о цене, которую надо заплатить за потерю самостоятельности. Один из самых печальных примеров - Златоустовский металлургический завод. Последнее время он входил в состав группы Эстар и был ее единственным активом на Урале (предприятия группы разбросаны по всей стране). Завод не прошел своевременную полноценную модернизацию основных фондов, в результате выпуск продукции на устаревшем оборудовании оказался нерентабельным: себестоимость в полтора раза превысила рыночную цену. Без убытков он может делать только нержавеющую проволоку.

Совпадение места производства и центра управления, на наш взгляд, более выгодно с точки зрения стабильного развития города. В нашей выборке это характерно для самостоятельных предприятий, группы ММК с головным предприятием в Магнитогорске и группы «Магнезит» с комбинатом в Сатке. В этом случае, во-первых, руководство компании более внимательно к проблемам города, во-вторых, денежные потоки аккумулируются на территории, в-третьих, средоточие административных функций крупного предприятия способствует развитию непроизводственного сектора экономики города.

Ребра жесткости

Как и в случае с территориями базирования цветной металлургии, для оценки устойчивости города мы рассмотрели уровень развития малого бизнеса и структуру местного бюджета.

Развитие малого предпринимательства во многом зависит от политики региональных властей. Так, почти все города Челябинской области по данному показателю оказались в лидерах, поселения Свердловской области - в числе отстающих (см. график). Причем, если по городам Челябинской области более крупный город показывает и более высокие среднедушевые объемы выручки малых предприятий, то в Свердловской области ситуация неоднозначна. Например, крупный Нижний Тагил проигрывает третьему и четвертому городу в своей области, и только чуть-чуть опережает челябинскую Ашу.

Аутсайдерами стали города, расположенные на севере Свердловской области (Серов и Нижняя Салда), характерные проблемы наблюдаются в Качканаре. Север Свердловской области уже может быть отнесен к территориям дисперсного расселения, ядрами которых преимущественно являются малые горнозаводские города, хотя формально эта территория в группу регионов Крайнего Севера не входит. Малая численность жителей, относительно невысокий уровень доходов, пространственная изолированность от крупных населенных пунктов, низкая плотность населения на прилегающих территориях - вот объективные факторы, препятствующие формированию в горнозаводских городах уральского севера полноценных зон обслуживания и сбыта. Этого нельзя не учитывать при выработке региональной политики.

Проблематичным в кризисных условиях видится сохранение стабильности доходов местных бюджетов моногородов. Всего в двух «металлургических» городах - Новотроицке (Оренбургская область) и Ревде (Свердловская область) - доля налоговых поступлений в бюджете превышала долю безвозмездных перечислений. Основную часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему составляют федеральные и региональные трансферты и остающиеся на территории доли расщепляемых федеральных налогов на прибыль и доходы физических лиц (см. график на с. 17).

Источником существенных поступлений и основой самостоятельности городских бюджетов должны стать местные налоги (главная роль - у налогов на имущество). В среднем по нашей выборке доля налогов на имущество в суммарных доходах бюджетов не превышает 6,5%. Причем здесь четко прослеживается такая тенденция: более значимую роль местные налоги играют в структуре доходов бюджетов крупных городов (Нижний Тагил - 15%, Магнитогорск - 13,6%, Новотроицк - 12,3%). Что касается еще одного источника самостоятельности, доходов от использования муниципального имущества, здесь четко выраженной связи с размером города не наблюдается. Безусловным лидером с двукратным отрывом выступает Магнитогорск, далее следуют Нижний Тагил, Сатка и Полевской. Таким образом, для малых и средних городов особую остроту имеют проблемы не просто недостаточности налоговой базы, но и эффективного налогового администрирования и управления имуществом.

Вполне ожидаемо, что максимально дотационными будут муниципальные районы (Аша, Сатка, Нижние Серги): в их состав входят поселения, в том числе сельские, с традиционно низким уровнем экономической активности. А невысокая доля налоговых доходов в бюджете почти двухсоттысячного Златоуста свидетельствует о наличии серьезных проблем, связанных с обеспечением эффективного функционирования городской экономики.Принимая во внимание рассмотренные критерии, можно сделать вывод: самые проблемные с точки зрения зависимости от градообразующего предприятия в нашей выборке - Нижние Серги и Качканар (Свердловская область). Это небольшие города с несамостоятельными бюджетами, сильно зависящие от единственного крупного предприятия и практически не имеющие в структуре экономики предпринимательского сектора для сглаживания негативных процессов в черной металлургии. Высока степень зависимости и в челябинской Сатке, однако здесь хорошо развит непромышленный сектор, кроме того, размещение головного предприятия группы компаний «Магнезит» становится для города положительным фактором. Замыкают группу «болезненно» зависимых городов Чусовой в Пермском крае, Новотроицк в Оренбургской области и Аша в Челябинской.

Разные вторые

Особое внимание уделим Нижнему Тагилу и Магнитогорску. Они сопоставимы по численности (376 и 410 тыс. человек соответственно), оба по Градостроительному кодексу РФ относятся к разряду крупных (более 250 тыс. жителей) и являются крупнейшими населенными пунктами после областных центров, в обоих - металлургические комбинаты полного цикла. Казалось бы, высокая численность населения с достаточно стабильным уровнем доходов создает хорошие предпосылки для развития емких внутренних рынков этих городов. Однако анализ роли городов-промышленников и областных центров демонстрирует наличие существенных диспропорций.

Магнитогорск приближается к областному центру (Челябинску) по объему работ в строительстве и инвестициям, а по номинальной среднемесячной начисленной зарплате (в 2007 году) опережает его на 20%. При этом по показателю доли в общеобластном вводе жилых домов и обороте розничной торговли разрыв с областным центром, напротив, удручающе велик. Все это свидетельствует о дисбалансе между покупательной способностью населения и уровнем развития потребительского рынка, о недоиспользовании городского потенциала.

Ситуация в Нижнем Тагиле еще более плачевна. Город, занимающий второе место по численности населения после областного центра (Екатеринбурга), безнадежно проигрывает ему по показателям, характеризующим долю в основных производственных фондах, строительстве, вводе жилья, объеме инвестиций и розничном товарообороте. При этом средняя заработная плата в Нижнем Тагиле в 2007 году составила 13,1 тыс. рублей, что почти на 40% меньше, чем в Екатеринбурге, а также меньше, чем в третьем и четвертом городах региона - Каменске-Уральском и Первоуральске.

Бесспорно, не может не возникнуть вопрос об издержках сверхцентрализации экономической активности в столице региона. В текущей экономической ситуации для сглаживания отраслевых проблем в больших городах-промышленниках основным должно стать снятие административных и институциональных ограничений в развитии непромышленного сектора, а также способствование обратному (децентрализационному) перераспределению ресурсов.

В мировом масштабе

Кризис - это не просто нехватка денег, которая может затянуться надолго. Кризис - это в первую очередь потеря смысла и ориентиров деятельности в рамках старой системы, неспособность сформировать инновационную современную модель экономики, к которой должна двигаться страна.

С точки зрения государственной политики, сейчас огромное значение имеют не только дополнительные средства, которые, как обещают, могут пойти на антикризисные мероприятия, но и продуманные действия, направленные на повышение эффективности управления. Именно сегодня - политически удобный момент для внедрения на региональном и местном уровне полноценных программ бюджетирования и управления по результатам: в условиях общего сокращения расходов привычное сопротивление этим процессам видится минимальным.

Увеличению доходов местных бюджетов может способствовать не только перераспределение бюджетного пирога, но и повышение эффективности налогового администрирования, устранения противоречий и нестыковок в нормативных актах Федеральной налоговой и миграционной служб, Роснедвижимости, Федеральной службы судебных приставов, министерства внутренних дел. Так, до сих пор отсутствуют законодательно установленные сроки государственной регистрации объектов недвижимого имущества. Далеко не все земельные участки полноценно оформлены и внесены в кадастр. Большой проблемой остается нецелевое использование земельных участков. В силу отсутствия четкого правового статуса системы муниципальной статистики у местных органов власти нет достаточной информации для установления адекватных условий исчисления единого налога на вмененный доход и т.д.

Кризис в очередной раз подчеркнул необходимость разработки программы пространственной гармонизации регионального развития. Программа должна включать формирование полноценной поселенческой политики, механизмы снижения территориальной сверхцентрализации.

В частности, особого внимания требуют проблемы, связанные с реализацией потенциала средних и крупных металлургических городов Большого Урала как центров новых городских агломераций. Необходимо больше внимания уделять проблемам промышленных городов северного Урала, которым в силу низкого потенциала расселения объективно труднее развивать малый бизнес и диверсифицировать экономику.

Дальнейшее развитие невозможно без решения системных отраслевых проблем металлургического комплекса. Степень износа основных производственных фондов в черной металлургии сегодня приближается к 50%; нарушен ранее действовавший механизм воспроизводства рудно-сырьевой базы металлургии; заморожены геологоразведочные работы; недостаточна железорудная база черной металлургии Урала и Западной Сибири; освоение большинства имеющихся месторождений нерентабельно, а их запасы числятся как забалансовые.
Поэтому так важно сейчас не просто призывать спасать моногорода и градообразующие предприятия, а заняться формированием комплексной антикризисной стратегии, учитывающей территориальную, региональную, социальную, бюджетную, отраслевую и корпоративную специфику. А для этого нужно выстроить конструктивный диалог между представителями власти, бизнеса и общественности на самом высоком - федеральном - уровне.

Соавтор публикации - Ирина Тургель, Доктор экономических наук, профессор, проректор по науке Уральской академии госслужбы