Мухи и компот

Pеальный сектор экономики к концу лета минувшего года смог преодолеть кризисный дисбаланс, но восстановительный рост в хозяйственном комплексе не начался (см. «Винтаж», «Э-У» № 10 от 15.03.10). Объем выпуска уральских* компаний не увеличивался, поэтому они не могли зарабатывать: сальдированный финансовый результат в 2009 году составил 328 млрд рублей, при том что в 2008-м он был на уровне 566 миллиардов, а в 2007 году - 590 миллиардов.

С одной стороны, низкие прибыли компаний разрывают естественный инвестиционный цикл в экономике: до сих пор в основной капитал вкладывались преимущественно собственные средства производителей. Таким образом, в долгую стагнацию рискуют впасть инвестиционные отрасли, например строительство и производство стройматериалов, станко- и машиностроение.

С другой стороны, налоги на прибыль организаций и на доходы физических лиц формируют основу собственных доходов региональных бюджетов. Поэтому, во-первых, отсутствие прибыли и нерастущие зарплаты вызывают проблемы в бюджетной сфере. Сравните: в среднем на одного уральца в 2008 году приходилось 25,5 тыс. рублей доходов бюджетов субъектов федерации в 2009 году - только 22 тысячи, а по планам на 2010 год и вовсе 18 тыс. рублей. Таким образом, бюджетная обеспеченность населения на Урале в 2010 году по отношению к 2008 году упадет на 30% (в номинальном выражении), а с учетом инфляции - почти вдвое.

Во-вторых, снижение налоговых поступлений в региональные бюджеты повышает значимость федеральных денег в структуре доходов. Так, доля собственных доходов в структуре региональных бюджетов Урала в 2008 году в среднем составила 78,6%, в 2009-м - лишь 65,3%. Условно говоря, уральская «бюджетная самостоятельность» упала за год на 17% (подробнее - см. таблицу).

Таблица: Бюджетная самостоятельность и бюджетная обеспеченность уральских территорий

Бюджетная поддержка

В первую очередь федеральные перечисления в региональные бюджеты растут в форме субвенций - средств, направленных на определенные цели и требуемых к использованию в определенный срок. По рассматриваемым территориям объем федеральных целевых поступлений в 2009 году увеличился примерно в два раза: в 2008 году в среднем их доля в доходах бюджета составляла 4,2%, в 2009-м - 8,1%. На 2010 год запланировано также около 8%.

В целом ситуацию с изменением субвенций по уральским регионам можно назвать ровной (см. график 1): доли поступлений в доходах 2009 года варьируются от 6,6% (Башкортостан) до 9,6% (Пермский край). Более всех за минувший год уровень федеральных целевых средств в бюджете поднял Пермский край (в 2,8 раза), а также Челябинская и Свердловская области (в два раза).

Кроме того, федеральные деньги поступают в бюджеты субъектов и в виде дотаций - межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозвратной основе без установления направлений и условий использования. Объем дотаций за минувший год вырос в 2,33 раза: средняя доля в бюджетных доходах в 2008-м была 3%, в 2009-м - 7%.

Однако ситуация с дотированием региональных бюджетов по территориям Урала сильно различается (см. график 2). Курганская область - яркий пример дотационного субъекта: на протяжении последних лет порядка трети доходной части бюджета формируется за счет нецелевых федеральных дотаций. Думаем, не будет большим преувеличением сказать, что кризисных изменений в бюджетной сфере область не заметила. Не изменилась дотационность Пермского края и Башкирии, однако в отличие от Зауралья здесь она невысока, 2,5 - 3% от доходов бюджета. До трехпроцентного уровня в 2009 году увеличил дотационность и бюджет Свердловской области, прежде практически не получавший федеральных денег по этой статье.

Значимо в 2009 году выросла дотируемость бюджетов Удмуртии (в 2,3 раза по сравнению с 2008 годом) и Оренбургской области (в 2,8 раза). В результате доля нецелевых дотаций в бюджетах этих регионов превысила уровень целевых субвенций. Но самые серьезные изменения произошли в структуре бюджета Челябинской области: в 2009 году уровень нецелевых поступлений в казну субъекта составил 11% от совокупных бюджетных доходов (что выше уровня субвенций на 1,5 процентных пункта), хотя ранее область дотаций почти не получала.

Внебюджетные фонды

Ощутимой поддержкой в кризисный 2009 год для уральских территорий стало софинансирование федеральным центром целевых программ. Больше всего средств поступило из Фонда содействия реформированию ЖКХ. Объемы перечисления по программам капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья в среднем по Уралу составили порядка 4% в расчете к доходам региональных бюджетов. В Башкирии и Свердловской области их величина достигла 5%, что сопоставимо с докризисным уровнем федеральных субвенций (см. график 3).

По интенсивности использования средств этого фонда уральские регионы распадаются на две группы. Объемы поддержки для Башкортостана, Челябинской и Свердловской областей и Пермского края составляют 4% и более к размерам доходной части бюджетов. Отметим, что все эти регионы (за исключением Челябинской области) имеют невысокий уровень бюджетных дотаций. Дотационные Удмуртия, Курганская и Оренбургская области в 2009 году получили заметно меньшую федеральную поддержку по программам ЖКХ: менее 2% к совокупным доходам бюджетов.

Помощь в реализации социальной политики территориям принесла программа софинансирования мероприятий по снятию напряженности на региональных рынках труда. В целом средства, перечисленные федеральной службой по труду и занятости регионам за январь - ноябрь 2009 года, оказались в 2,5 раза меньше, чем поддержка из Фонда ЖКХ (см. график 4). Больше всего федеральных денег перечислено металлургическим Челябинской и Свердловской областям.

Следствия

На наш взгляд, увеличение федерального финансирования территориальных бюджетов в любом случае уменьшает интерес областных властей к собственной доходной базе, а значит, к успешному функционированию регионального экономического комплекса. Просто понижается «налоговая потребность» в стимулировании местных предприятий.

Немалое значение имеет и форма поступления бюджетных денег. Увеличение доли целевых субвенций уменьшает значимость региональной казны как распределителя финансовых потоков и оставляет за ведомством в большей степени исполнительские функции. Тем не менее при надлежащей организации бюджетного процесса (на что, естественно, требуются персонал и время) и обеспечении должного надзора можно избежать неэффективного использования средств. Некоторую пикантность, конечно, придает срочный характер субвенций (не успел освоить деньги в заданный период - возвращай остатки, и в следующий раз получишь меньше), однако это уже детали.

Примерно тот же механизм влияния, вероятно, и у поступлений из внебюджетных фондов. Кроме того, интенсивность получения федеральных денег регионами по программам софинансирования хорошо демонстрирует бюджетную активность областных администраций. Безусловными лидерами здесь являются Челябинская и Свердловская области, в аутсайдерах - апатичные Удмуртия, Курганская и Оренбургская области.

Намного опасней с точки зрения бюджетной эффективности, по нашему мнению, нецелевые дотации. Условно говоря, региональный бюджет получает возможность распределять незаработанные средства, а это развращает. Тревожит тот факт, что в 2009 году темпы роста федеральных дотаций были выше темпов роста субвенций. Особенно это характерно для Удмуртии и Оренбуржья, и в самой большой степени - для Челябинской области.

Всплеск дотационности уральских бюджетов, скорее всего, объясняется «пожарным характером» предпринимаемых мер поддержки. Очевидно, что в такой ситуации помощь теряет системный характер и становится адресной. В таком случае эффективность использования бюджетных денег в большей степени зависит от компетентности ручного управления на местах.

Поэтому будем надеяться, что сложившаяся с конца 2008 года структура доходов региональных бюджетов - явление краткосрочное, и государство в самое ближайшее время ослабит федеральную вертикаль финансирования. Одним из выходов может стать, на наш взгляд, непосредственная поддержка предприятий-производителей и конечного потребительского спроса. Конечно, ее организовать намного сложнее, чем кинуть денег региональной казне. Но затяжная федеральная поддержка рискует обернуться разрастанием пропасти между экономикой и властью.

* Здесь и далее из анализа исключаем Тюменскую область, Югру и ЯНАО в силу несопоставимости данных. Таким образом, под Уралом подразумеваем Республики Башкортостан и Удмуртию, Пермский край, Оренбургскую, Курганскую, Челябинскую и Свердловскую области.