Лечение бюрократией
Антикризисные меры правительства России
Антикризисный план обречён на скорый кардинальный пересмотр. Региональные эффекты комплекса мер пока неясны
Председатель правительства России Дмитрий Медведев подписал план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (распоряжение правительства от 27 января 2015 года № 98-р). Документ призван сбалансировать экономику и общество в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.
Ключевые направления антикризисных действий правительства, заявляемые планом на ближайшие месяцы, обширны: поддержка импортозамещения и экспорта; содействие развитию малого и среднего предпринимательства; создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов с приемлемой стоимостью в наиболее значимых секторах экономики; компенсация дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан; снижение напряженности на рынке труда; оптимизация бюджетных расходов; повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций. Об этих направлениях говорится в «Общих положениях» документа.
Также в первой части плана декларировано: «Наряду с реализацией оперативных мер антикризисного реагирования приоритетным направлением работы правительства Российской Федерации будет реализация структурных реформ, направленных на диверсификацию экономики и создание условий для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе». Положение раскрывается ещё более обширным списком направлений, в их числе улучшение здоровья населения, привлечение частных инвестиций в экономику, стабилизация налоговой системы, формирование и реализация национальной технологической инициативы, радикальное повышение качества системы государственного управления и проч.
Непосредственный перечень первоочередных мероприятий, приведённый в утверждённом правительством антикризисном плане, включает 60 пунктов, рассортированных по трём направлениям: активизация экономического роста, поддержка отдельных отраслей и обеспечение социальной стабильности (полный перечень см. в таблице, с. 10 — 11).
Если просто суммировать приведённые в распоряжении оценки стоимости этих мер, то общая стоимость будет равна 2 332,2 млрд рублей. Однако с этой цифрой нужно обходиться осторожно. Во-первых, 1 трлн рублей, заложенный на докапитализацию системно значимых кредитных организаций, уже выделен из бюджета 2014 года. Во-вторых, по большинству мер, где стоимость указана, её значение будет пересматриваться; а по некоторым мерам, требующим финансирования, объём средств пока не обозначен вовсе. В-третьих, утверждённый 27 января план не определяет источников финансирования: предполагается, что это будет федеральный бюджет, Фонд национального благосостояния, облигации федерального займа, госгарантии. Финальные финансовые параметры плана министерству финансов совместно с правительством и законодательной властью ещё предстоит определить.
  |
Принять и пересмотреть
Антикризисного плана ждали: пару недель до подписания документа в федеральном правительстве шли активные обсуждения имеющихся наработок. Сначала председатель правительства Медведев заслушивал отдельные министерства с отраслевыми предложениями, затем сведённый (наскоро?) документ продемонстрировали президенту, потом правительство вновь собралось для определения ключевых финансовых параметров предложенных мер, за этим снова последовало согласование с президентом…
Несмотря на повышенный общественный интерес к подготовке плана, работа ввелась за закрытыми дверями: предварительные и рабочие версии проекта не публиковались, правительственные ведомства официальных комментариев и разъяснений не давали. Хотя секретность совсем уж строгой не была (как, например, в случае с подготовкой реформы Академии наук в 2013 году): в информационном пространстве то и дело появлялись и широко обсуждались отраслевые сектора и предварительные оценки затрат антикризисного плана. И все гадали, что же утвердит конечный вариант.
Он, однако, большой определённости не внёс. Во-первых, в подписанном документе так и не установлены конечные суммы и их источники. Во-вторых, список собственно антикризисных мер (а он у?же, чем полный список из 60 пунктов), по-хорошему, ограничивается лишь первым кварталом 2015 года — потому и первоочередной. Значит, в ближайшие месяцы нас ждёт либо новый список инструментов, либо кардинальный пересмотр нынешнего.
Несколько фронтов
Список мер, предлагаемый версией плана от 27 января, крайне разнороден. Во-первых, в нём присутствуют собственно антикризисные меры — краткосрочные точечные вспоможения или сиюминутные заливания пожаров. Например, предоставление регионам бюджетных кредитов, создание агентства «плохих долгов», компенсация части затрат оборонных предприятий, возникших в связи с падением курса рубля, резервирование средств для выплат гражданам в качестве пособия по безработице и т.п. Большинство из них нам хорошо знакомо по деятельности правительства в прошлый кризис 2008 — 2009 годов.
Однако, судя по всему, не все из антикризисных мер находятся на одном уровне проработанности. Если взглянуть на графу с предлагаемыми суммами, можно сделать вывод, что в первую очередь правительство собирается помогать финансовой системе (докапитализация банков) и наиболее страдающим слоям общества (дополнительные мероприятия в сфере занятости, индексация пенсий). Экстренная помощь реальному сектору экономики хоть и заявляется, но пока ни механизма, ни лимитов ассигнований для этого не установлено.
Вторая категория мер, на которую хотелось бы обратить внимание, — своего рода доделки и донастройки ранее заявлявшихся политик. Взять хотя бы пункт 41 «Утверждение и обеспечение реализации отраслевых программ (планов) импортозамещения». Об импортозамещении в правительстве говорят очень давно, последний всплеск случился весной минувшего года. Однако до сих пор никаких жёстких приоритетов и конкретных целевых ориентиров здесь не задано, а риторика велась по принципу «за всё хорошее и против всего дурного». А в кризис выяснилось, что нужны конкретные цели: без них не выстроишь формализованных и прозрачных механизмов поддержки конкретных отраслей и/или проектов (о чём мы сказали немногим ранее).
Наконец, третья категория мер в списке первоочередных — это механизмы, обеспечивающие структурные преобразования. Если говорить отвлечённо, то из всех методов воздействия на экономику мы предпочитаем именно этот как наиболее объективный и долгосрочный. Например, мы сами давно говорим о необходимости изменения понимания и отношения в отечественной экономике к малому и среднему бизнесу в сторону укрупнения критериев: наш средний на порядок меньше того, что считается средним по мировым меркам (об этом читай «Хрупкая сила среднего бизнеса»). Вот только насколько уместно мешать в один список первоочередных (sic!) действий антикризисные спазмы и смену долгосрочных рамок — большой вопрос. И потом, структурные преобразования, конечно, благо, но стоит ли заниматься ими именно сейчас — менять коней на переправе? (подробнее см. «Руководство пользователя», с. 12).
В конце заметим, что почти вся масса предлагаемых к реализации механизмов предусматривает реализацию с федерального уровня, а прямого самостоятельного действия региональных властей почти не требует. Соответственно, пока почти не видно и прямых эффектов для областных экономических комплексов. Нащупывать контуры косвенного влияния на уральскую экономику, считаем, пока тоже преждевременно — как минимум стоит дождаться утверждения отраслевых приоритетов.
Упали и лежим
Переходя к региону, для начала зададимся вопросом, насколько остро ощущается кризис на региональном уровне на территории Большого Урала. Прежде чем ответить, оговоримся: на конец января 2015 года официальная статистика была доступна только за десять-одиннадцать месяцев, а то и только за три квартала 2014 года в зависимости от конкретного показателя. Имея под рукой описанную ретроспективу, можно утверждать, что никаких обвальных падений в региональной экономике не наблюдалось. Не наблюдалось и процессов, схожих с концом 2008 года.
Вглядимся в отчётность детальнее. Средний индекс физического объёма промышленного выпуска в Уральском макрорегионе падает с осени прошлого года. Но, во-первых, сентябрьская-октябрьская ситуация была лучше, чем положение в начале 2014 года. Во-вторых, развитие разных территорий оказалось разнонаправленным: скажем, в Башкортостане наблюдался ощутимый рост (при плохонькой ситуации в первой половине года), Оренбуржье продолжало уверенно держаться в положительной зоне, а вот Свердловская область снова вернулась к спаду после небольшого позитивного всплеска конца лета.
Ситуация изменилась по итогам ноября-2014. Во-первых, индекс роста снова просел, при этом ноябрьский показатель стал худшим по итогам одиннадцати месяцев прошлого года. Во-вторых, динамика экономических комплексов отдельных территорий нашего макрорегиона стала однороднее, причем ориентирована на спад. Второе мы считаем более важным: это качественное изменение, свидетельствующее об подвижках общей рамки экономической ситуации для регионов, а не о смене конкретной отраслевой конъюнктуры. Но при этом говорить о резком фазовом переходе не стоит: несмотря на все пертурбации индекса производства, совокупная отгрузка промпродукции в финансовом выражении осенью 2014 года держалась уверенно — в сентябре стабильно, в октябре — рост, в ноябре — снова стабильно.
Обратим внимание на финансовую ситуацию: обстановка печальная, но пока ничего кардинально нового. Так, сальдированный финансовый результат крупных и средних предприятий Большого Урала стабильно уменьшается с начала лета-2014, судя по имеющимся данным, эта тенденция наблюдалась и в конце года. При этом ситуация не обострялась: в среднем падение заработков предприятий происходило теми же темпами, что и прежде. Давнее затишье сохраняется и в инвестиционном процессе. Кажется, будто бы уральские предприниматели нащупали ежегодный минимум вложений в основной капитал ещё три-четыре года назад, и с тех пор стабильно его придерживаются. Вторая половина 2014-го исключением не стала: ниже почти некуда, а выше — не с чего.
  |
Возможно, в этом случае для оздоровления региональной ситуации долгосрочные и структурные меры окажутся более действенными как минимум в экономической сфере, чем оперативное антикризисное пожаротушение.
Кто кому помогает
Напоследок отметим два момента, касающиеся региональных бюджетов. Во-первых, нельзя обойтись без увеличения объёма предоставления бюджетных кредитов субъектам федерации — это первый пункт плана. Заметим, кстати, что в утверждённой версии документа значится сумма в 160 млрд рублей (хотя и она не окончательна), однако по сообщениям ряда информационных агентств, изначально правительство планировало направить на эти цели до 250 млрд рублей.
Это типичная антикризисная мера, и её актуальность в нынешней ситуации очевидна — о сложности бюджетной ситуации на субъектовом уровне мы писали совсем недавно (читай «Жмот, да не тот»). Вот только достаточен ли объём закладываемых средств, чтобы помочь регионам? Для сравнения: дефицит одной лишь Свердловской области на 2015 год оценивается почти в 30 млрд рублей, а уже набранная кредитная нагрузка (за счёт всех источников) в небольшой Удмуртии — 31 млрд рублей. То есть ни 160, ни 250 миллиардов качественно ситуацию на уровне всей федерации не изменят. Раз так, то особенно важно знать, по каким критериям обозначенные средства будут распределяться между страждущими губерниями — опыт прежних лет свидетельствует о неочевидности с экономической точки зрения выбора получателей; уральцы в фаворе прежде не бывали.
Во-вторых, обратим внимание на пункты плана 26 и 30: ими федеральное правительство предоставляет право субъектам РФ снижать налоговые ставки по упрощённой системе налогообложения (с 6% до 1%) и по единому налогу на вменённый доход (с 15% до 7,5%). Эти меры значатся в разделе поддержки малого и среднего предпринимательства. При этом характер используемых механизмов сложно назвать оперативным и антикризисным: налоговая ставка — долгоиграющая рамка, не дающая моментального положительного эффекта.
К тому же, совершенно неясна мотивация региональных властей (особенно уральских) вводить предполагаемые льготы в текущей ситуации. Группа налогов на совокупный доход обеспечивает в областных бюджетах нашего макрорегиона до 4% общих казённых доходов (в среднем по стране — 1,8%). Отказываться от существенной доли в общем приходе средств, при том что бюджетные дефициты в 2014 — 2015 годах на уровне субъектов федерации почти предельны, — мягко говоря, неочевидный шаг.
Пункт 33 антикризисного плана правительства подразумевает, что выпадающие доходы бюджетов субъектов РФ от введения налоговых льгот в рамках УСН и ЕНВД будут компенсироваться при помощи межбюджетных трансфертов с федерального уровня. Но довериться этому решению непросто: именно сокращение объёма федеральных дотаций и субвенций стало основной финансовой трудностью для региональных бюджетов в последние два года. К тому же, на эти потоки губернская власть повлиять не может, а вот на собираемость налога на совокупный доход с подведомственной территории — в силах. Если так, то зачем менять управляемый источник дохода на неуправляемый?
Дополнительные материалы:
|
Руководство пользователя Собственно список антикризисных мер мало говорит о будущей экономической политике, считает главный научный сотрудник Межведомственного аналитического центра Юрий Симачёв — Юрий Вячеславович, несмотря на бурное обсуждение финальной версии документа, у нас складывается ощущение, что полученный на выходе план содержит очень неоднородные предложения.
Думается, ещё не пришло чёткое осознание того, с чем предстоит столкнуться и что хотим обеспечить на выходе. Просто за каждой мерой стоит своя группа интересов; в период кризисов эти интересы всегда активизируются, в результате осуществляемая политика становится более разношёрстной. — В плане много внимания уделено развитию малого бизнеса, речь в том числе идёт о снижении ставки налога при упрощённой системе налогообложения и других. — Резкие движения в налоговой сфере как в сторону увеличения ставки, так и в сторону снижения, — это неправильно, особенно в период кризисов. Потому что бизнесу очень трудно просчитать новые условия, а государству — положительные и отрицательные эффекты от внедрения этой меры. Очень часто на практике эффекты могут оказаться совсем иными, чем ожидались. Налоговая ставка — это не механизм прямого действия, экономика не будет «расцветать» и «увядать» пропорционально изменениям ставки. И самое главное — этот механизм очень не любит «раскачки», частых изменений то в одну, то в другую сторону. В этой сфере как нигде более важна стабильность. Но я глубоко уверен, что достаточно серьёзного облегчения в ведении бизнеса, особенно малого, можно достичь за счёт снижения бюрократического давления и сокращения различных нерациональных ограничений, проверок и т.п. Этим же и занимались в прошлый кризис, кстати, достаточно успешно. Мне также кажется, что нормально работают схемы предоставления грантов или субсидий гражданам на открытие своего дела. Государственные инвестиции в создание нового микробизнеса, особенно в регионах с разумной и благоприятной предпринимательской средой, — инструмент правильный. Он, с одной стороны, хорошо способствует обеспечению занятости населения, с другой — даёт условия для притока новых людей в бизнес. — Видимый акцент сделан на поддержке предприятий-экспортёров. Учитывая падение курса рубля, ориентация на экспорт продукции сулит большую прибыль. — По-хорошему, речь должна идти и том, чтобы способствовать интеграции наших компаний в глобальные цепочки формирования стоимостей и занятию нашими компаниями выгодных ниш в этих цепочках. Тех мест, где формируется большая часть добавленных стоимостей. Это другой взгляд на стимулирование внешнеэкономической деятельности, нежели линейный подход, поддерживающий исключительно экспорт. Помощь при интеграции в цепочки — это более устойчивый вариант поддержки бизнеса, чем простое субсидирование кредитной ставки для экспортёров. — Можно ли сейчас оценить будущую эффективность и востребованность отдельных пунктов плана? — Нет. Потому что нужно смотреть, какой будет практическая политика. Вы не видите, как предлагаемые меры будут вводить, как их будут администрировать и мониторить, вы не знаете, на какой срок они включаются и т.п. Сейчас многие бросаются обсуждать: ах, вот эта мера хорошая, а вот эта мера плохая. Я же уверен, что намного важнее логика и принципы всей государственной экономической политики: как эти меры реализуются, в какой последовательности, какими силами, как согласовывается между собой, как привлекаются к процессу разные игроки и проч. Предлагаемый документ основания для такой оценки не даёт — невозможно по списку предлагаемых мер оценивать всю политику, а тем более её результат. — Эта логика и принципы планированию поддаются? — Я не вижу, что во власти сформировался чёткий взгляд на приоритеты, внимание которым могло бы быть усилено в антикризисной политике. Можно говорить о выживании критически значимых отраслей — это одно. И подход, связанный с удержанием критических звеньев в экономике, более привычный и более понятный; под него достаточно быстро можно формировать и реализовывать конкретные меры. А если хотим, чтобы экономика перешла в качественно новое более эффективное состояние — это другая задача. Но такие задачи не стоят. Значит, всё получится расплывчато и ненадолго. Я считаю, что сначала нужно определиться с некоторыми сверхзадачами, и эти сверхзадачи должны отстоять дальше, чем просто выход из кризиса. Тогда непосредственные антикризисные меры сами потихонечку бы выстраивались, исходя из понимания пути решения указанных сверхзадач. — Такие цели стоит задавать в стратегическом законодательстве? — Нет, я считаю, что закон вовсе не требуется для того, чтобы задавать сверхзадачи. Тут требуется глубокое понимание необходимости таких задач и политическая воля. И, конечно, в обществе насчёт этих ориентиров должен быть мало-мальский консенсус. |
— Действительно, о системной реакции правительства на кризис говорить сложно. Скорее всего, сейчас предлагаются те меры, которые относительно неплохо проявили себя в прошлый раз. Вопрос вызывает то, насколько сбалансированно они пакетируются сегодня.