Тепло не бизнес

Проблемы энергетики

Если к тепловой энергетике относиться как к социалке, для которой недопустима бизнес-логика, тогда и инвестиций не будет

Ценообразование в теплоснабжении — это тема, где ломают копья генерирующие энергокомпании и власти регионов, противники и сторонники котельнизации, прочие заинтересованные лица. Насколько удачны будут принятые решения по реализации в энергетике России теплового рынка, настолько быстро и выстроится этот рынок. В начале октября правительство утвердило изменения порядка ценообразования в сфере теп­лоснабжения: введен инструмент расчетной предпринимательской прибыли теплоснабжающей организации, установлены ее величина и принципы формирования. В кабмине полагают, что это повысит инвестиционную привлекательность отрасли, поскольку снизит предпринимательские риски. В теплоснабжающих компаниях уверены: об инвестиционной привлекательности говорить рано.

Как решается вопрос

Последние три года много твердили про глобальную реформу рынка тепла, новую модель теплоснабжения, переход к ценообразованию по методу «альтернативной котельной». Год назад правительство сформировало дорожную карту на эту тему, президент подтвердил необходимость реформирования отрасли, на это было направлено все внимание энергетического сообщества. Генераторы весной просили вице-премьера Аркадия Дворковича вернуться к идее повсеместного перехода на метод «альтернативной котельной» как единственно справедливому и прозрачному способу определения стоимости тепловой энергии на источниках генерации

Что в итоге? Закон до сих пор не принят, не говоря уже о подзаконных актах. Но самое главное — модель «альтернативной котельной» сейчас рассматривается лишь как один из методов тарифного регулирования. Инвесторы приходят к выводу, что, вероятнее всего, никакой реформы рынка тепла не будет. Поэтому пришлось обратить пристальное внимание на проблемы тарифного регулирования.

С 2016 года, согласно закону, теплоснабжающие организации должны перейти на один из долгосрочных методов тарифного регулирования. Номинально их три. Метод RAB содержит огромное количество условий и ограничений для применения, поэтому его мало кто может выбрать. Метод аналогов требует сбора обширной базы для анализа, но ее пока нет. Остается третий, который реально можно применять, — метод индексации.

Но в этом методе есть моменты, которые очень настораживают. Первое: методика предусматривает искусственные ограничения на уровень операционных расходов (назовем это «крышкой») — не больше, чем было учтено в тарифах предыдущего года с учетом инфляции. Между тем у множества организаций тарифы искусственно занижались на протяжении длительного времени в силу причин прежде всего социально-политического характера. И это не голословная «жалоба»: в ряде случаев недостаточность тарифов подтверждена решениями о рассмотрении разногласий на федеральном уровне. То есть уполномоченный федеральный орган признал, что тарифы многих организаций из года в год недорегулированы. Кстати, подобной жесткой «крышки» нет у организаций ни водо-, ни электроснабжения.

В нынешней идеологии каждый год из операционных расходов будет изыматься как минимум 1%. Это называется «применить индекс эффективности операционных расходов». Зачем? Как написано в методике, «с целью обеспечения поэтапного достижения эффективного уровня операционных расходов». Получается, до этого у всех теплоснабжающих организаций поголовно уровень расходов был неэффективный. Но это означает в первую очередь неэффективную работу регулятора. Совершенно очевидно, что не все компании находятся в одинаковом положении. Кто-то может позволить себе снижать издержки на 5% в год и более, а кто-то не может ни на 1%, потому что у него уже все оптимизировано. Этот подход ставит в невыгодные условия самые эффективные компании. Законодатель, применяя его, сделал допущение, что у каждой теплоснабжающей компании в стране есть внутренний резерв экономии по расходам как минимум 1%. Хотя весь предыдущий опыт тарифного регулирования показывает, что это не так.

С одной стороны, государство признает: вложений в ремонты и модернизацию не хватает, срочно нужно что-то делать. С другой — появляется норма, которая позволяет каждый год изымать проценты расходов. Это никак не вяжется между собой. Эксперты предлагают норму, по крайней мере, на первый долгосрочный период, не применять. А за это время определить бенчмарк — сравнить близкие по условиям компании, и уже тогда решать, у кого сколько можно забирать, и забирать ли.

Все это принципиально нарушает базовую идеологию долгосрочного регулирования, которая состоит в том, что компании один раз, на старте, считают реальные расходы: сколько объективно нужно для полноценной эксплуатации тепловых объектов, выполнения ремонтов, выплаты зарплат и так далее, и эта сумма закрепляется на все пять лет. И дальше в эти расходы регулятор не вмешивается. Считается, что в этом случае компании выгодно искать внут­ренние резервы, ведь экономия остается в ее полном распоряжении. Но из-за многочисленных искажений тарифной методики такой подход соблюдаться не будет. Стимулов для экономии не появится.

Нельзя забывать и про предельные индексы платежа граждан, которые также вопреки действующему законодательству оказывают влияние на уровень тарифов. Хотя по изначальному замыслу, предельные индексы должны были влиять только на уровень субсидий потребителям-гражданам, но никак не на тарифы, которые должны оставаться экономически обоснованными.

Рынок тепла сильно политизирован, чрезмерно зарегулирован, и это мешает решению проблем отрасли

Все это делается под лозунгом защиты потребителей, но потребители в первую очередь заинтересованы в надежном теп­лоснабжении, а для этого нужны инвестиции. Искусственное сдерживание тарифов не решает ни одной проблемы.

Власти в курсе недостатка инвестиций и что-то предпринимают. На уровне деклараций и замыслов все может выглядеть неплохо. В частности Минстрой России широко анонсировал введение инструмента расчетной предпринимательской прибыли — денег, которые регулируемая организация имеет право расходовать по своему усмот­рению. Предполагалось установить ее размер в 5% от необходимой валовой выручки (НВВ) — всех расходов, которые определяются на год, возврата вложенного капитала, прибыли и прочего. Казалось бы, уже кое-что. Однако когда было опубликовано постановление правительства РФ от 3 октября 2015 года № 1055, стало понятно — это профанация: 5% от НВВ нет, потому что расчет прибыли производится без учета стоимости топлива и потерь. А на топливо приходится до 70% расходов. В итоге выходит не 5%, а примерно 1,5% от НВВ, а это уровень статистической погрешности.

Не по модели

Новая модель рынка тепла, предложенная Минэнерго к обсуждению в прошлом году, предполагала отмену установления отдельных тарифов для каждой теплоснабжающей организации с учетом ее фактических затрат. Вместо этого планировался переход к установлению предельной допустимой цены, которая рассчитывается по методу «альтернативной котельной». То есть путем экономических расчетов, учитывающих местную специфику, определяется стоимость тепла от эффективной котельной, которую потребитель мог бы построить сам с использованием наиболее передовых технологий. Именно эта стоимость тепла от источника генерации стала бы справедливой и экономически обоснованной. Такой индикатор широко и успешно используется во многих странах, где есть централизованное теплоснабжение. Почему ситуация с ценообразованием по теплу складывается не так, как предполагалось ранее?

Весной законопроект по созданию новой модели рынка тепла получил отрицательное заключение Минэкономразвития. Также предлагаемую модель не поддерживают представители Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы по тарифам.

Эксперты рынка между тем настаивают на том, что без реформы невозможно добиться сколько-нибудь приемлемого состояния отрасли, бесконечно и без пользы сдерживать рост тарифов, которые все равно поднимаются, и одновременно с этим надежно обеспечивать потребителей тепловой энергией. Существующие правила не защищают ни бизнес, ни потребителя. Сейчас тариф формируется как некая средняя величина, в нем «замешиваются» цены всех производителей тепла. Крупный генератор в итоге дотирует экономически неэффективные котельные, а потребитель оплачивает неэффективные теп­лоснабжающие организации. В таких условиях ни у кого нет стимула повышать эффективность системы, например, путем загрузки более дешевых источников и вывода из эксплуатации более дорогих.

Наличие на рынке «крышки» сверху в виде предельной цены «альткотельной» заставило бы теплоснабжающие организации инвестировать в развитие своих активов и экономить на топливе. И те неэффективные котельные, которые сейчас имеют тариф не 600 рублей за гигакалорию, а 2 — 3 тыс. руб­лей и больше, просто были бы закрыты. Подход «от затрат» нравится очень многим, он позволяет завышать расходы, каждый год получать тот тариф, на который хватит фантазии. Но есть компании, которые комфортнее чувствуют себя в среде, где единые правила, и выигрывает наиболее эффективный.

Критичное состояние российского теплоснабжения — показатель того, что отрасль нуждается в безотлагательных инвестициях. По данным Госсовета по ЖКХ, на обновление всей коммунальной инфраструктуры необходимо 9 трлн рублей — цифра, сопоставимая с годовым бюджетом страны. Но у нас одновременно говорят, что теплоэнергетика — это «социалка», для которой недопустима бизнес-логика. При этом на модернизацию и развитие отрасли у государства нет денег, нужно привлечь в нее частные инвестиции. Но если это не бизнес, то и инвестиций не будет.

Тарифные методики не стимулируют инвестиции. Во-первых, многократно декларируемый принцип, что в организации должна сохраняться экономия, это всем выгодно и так далее, очень сомнителен для реализации. Потому что срок сохранения этой экономии всего пять лет. Это недостаточно для сколько-нибудь масштабных инвестиций на долгий горизонт. Во-вторых, регулятор требует постоянного согласования с ним различных программ повышения эффективности и может отказаться учитывать экономию, потому что она не была с ним согласована или согласована в каком-то не том порядке.

Наступающий 2016-й — первый год долгосрочного периода регулирования. Если компании завершат его с убытками, они будут вынуждены резать ремонтные, инвестиционные программы, чтобы свести концы с концами. Не говоря уже о каких-то прибылях и новых инвестициях.

Вся регуляторная среда сегодня ориентирована на то, чтобы не дать привлечь инвестиции, не дать эффективному бизнесу экономить. Долгосрочный метод, модель «альткотельной», механизм предпринимательской прибыли — хорошие идеи, но реализация, как всегда, подводит.