Жмот, да не тот

Бюджетный процесс

Экономическая и политическая неопределённость вынуждают экономить даже благополучные бюджеты Тюменской области и северных нефтегазоносных автономных округов

Слово «кризис» в информационном пространстве всё чаще звучит применительно к отечественным экономическим реалиям. Естественная ассоциация — события конца 2008-го — первой половины 2009 года. Но ситуация в бюджетной сфере, как минимум на уровне субъектов федерации, сегодня качественно отличается от происходившего шесть лет назад. Вспомним бюджетную практику конца 2008-го: в связи с обвальным падением в рыночном секторе губернские власти принялись срочно пересматривать уже сверстанные бюджеты на 2009 год. Результатом работы пуганых финансистов стали панические варианты бюджетов: резалось все (см., например, «В режиме ручной настройки»). Впоследствии почти все статьи были пересмотрены в сторону увеличения и доходов, и расходов. В основном — благодаря федеральной помощи, отчасти из-за благоприятной конъюнктуры сырьевых цен. Однако те проекты имели общее качество, очень важное в кризисное время: они были сделаны по минимуму, но позволяли региону выжить, грубо говоря, были пограничными между рецессией и катастрофой. А знать свой предел прочности в кризис очень важно. И ещё: в то время в понимании ситуации и выборе целей на ближайшую перспективу правительственные управленцы в регионах и на уровне федерации, как правило, сходились.

Иначе сегодня: ножницами секвестра по разделам расходной части бюджета так запросто, как прежде, не пройдёшься, особенно в части трат социальных и около, — не дай бог задеть обещания президента об улучшении качества жизни населения. Не исполнит губернатор президентских обещаний — головы не сносить, ещё и местные парламентарии от правящей партии заклюют; до осени минувшего года отчитываться требовалось жёстко.
А почти всё, что этих обещаний не касается, сокращено ещё в 2013 — 2014 годах. В конце осени-2014, когда принимался федеральный бюджет, правительство страны с подачи президента, казалось, открыто заговорило о возможности пересмотра майских указов — на исполнение их в полной мере в бюджетной системе на всех её уровнях денег не хватает (в первую очередь упоминался пересмотр темпов повышения зарплат врачам и учителям). Но даже несмотря на эти высказывания, складывается ощущение, что в настоящее время ключевые ориентиры для отечественной экономической и бюджетной политики задаются без оглядки на тот самый «кризис». Для уровня субъекта федерации это означает, что сокращение расходов — минное поле, а сокращение доходов — объективная данность.

Вернуть наверх

Бюджетные доходы у регионов на Урале и в Западной Сибири снижаются. В целом по десяти субъектам РФ плановые поступления в казну в 2015 году должны оказаться на 2,6% меньше, чем оценочные сборы в 2014 году. При расчёте только по уральским областям спад заметнее — минус 3,5%. В общем, даже если припомнить, что в этих расчётах не учтена инфляция, провал не выглядит кровавым: в кризисном 2009 году сокращения собственных доходов бюджетов уральского региона обозначались двузначными числами.

Но снова: причины сокращения доходов сейчас и шесть лет назад разные. В прежние времена падение происходило за счёт провала собираемости налога на прибыль, основного тогда бюджетообразующего налога на региональном уровне. Так, если за первую половину 2008 года Челябинская область собрала около 17 млрд рублей этого налога, то за первую половину 2009-го — ничего; в Свердловской области — падение с 25 до 9 миллиардов, и т.п. Причина ясна и объективна: обвал спроса на мировых сырьевых рынках, при этом совершенно непредсказуемая ценовая конъюнктура, которая не позволяет составить хотя бы приблизительные прогнозы даже на краткосрочную перспективу.

Падение поступлений от налога на прибыль закладывается и на 2015 год, но сейчас оно невелико: в среднем по нашему макрорегиону примерно 4,6%. К тому же, значимость этих сборов в структуре доходной части региональной казны менее весома, чем в 2007 — 2008 годах. Да и балансируется это снижение в 2015-м за счёт прироста сборов налога на доходы физлиц и группы имущественных налогов. Так что для губернаторской нервозности это не причина.

Самое серьёзное сокращение в доходной части региональных бюджетов на 2015 год демонстрируют трансферты из федерального бюджета (минус 25% к уровню 2014 года) и поступления от сбора акцизов (минус 10%). Причина обоих падений одна, и от региональной экономики она не зависит — это решение федерального Минфина. (Поступления от акцизов снизились не от того, что упали реальные сборы, а из-за пересмотра нормативов распределения собранных средство по уровням бюджетной системы: больше денег будет оставаться на федеральном уровне.)

Так что хоть мы и заявили, что сокращение доходов областной казны — объективная данность для губернаторов, объективность эта отмечена субъективностью конкретных решений на федеральном уровне. Во времена докризисного сырьевого экономического роста, когда мы разбирали бюджетный процесс на Урале и в Западной Сибири, мы обычно исходили из того, что доходная часть регионального бюджета определяется объективным состоянием областной экономики, а расходная — политическими решениями. Сейчас же складывается ситуация, в которой и доходы, и расходы зависят от политики, а реальная рыночная экономика играет всё меньшую роль. При этом политика давно уже почти целиком нисходит с федерального уровня, не оставляя в губернаторских руках собственных инструментов.

Кстати, повышение объёма бюджетных трансфертов из федерации в региональную казну и перераспределение акцизных сборов в пользу субъектов федерации были одним из основных методов вспоможения областным бюджетам в ухудшившейся с 2009 года ситуации с государственными финансами. С 2012 — 2013 годов федеральное правительство держит курс на обратное снижение как уровня трансфертов, так и областной доли в распределении акцизов. Поэтому, с одной стороны, решение относительно бюджетных перечислений регионам на 2015 год выглядит логично. С другой, удивительно, что ухудшение экономического положения в стране в 2014 году на взятый прежде бюджетный курс никак не повлияло.

Понятно, что решения федерального минфина во многом обусловлены простой нехваткой денег и на самом верхнем уровне отечественной бюджетной системы. И ведомство просто не имеет иного выхода, как «оголять» казну на уровне субъектов для исполнения федеральных обязательств. Но раз так, зачем было упорствовать в щедрых, но сомнительно эффективных (читай «Долго и ничего») социальных тратах последние годы?

Ни трансфертов, ни прибыли

Классические страдальцы описанных решений федерального правительства — Удмуртия, Башкортостан и Челябинская область; регионы на 2015 год вынуждены констатировать спад доходов регионального бюджета на 8 — 9%, что ощутимо больше средних значений по макрорегиону. Дело в том, что у этих областей в последние годы доля безвозмездных федеральных перечислений оказывалась самой высокой на Урале, до 23% от совокупных доходов в 2014 году. Сравните: в Свердловской области — 12%, в Пермском крае — 16%, а в Тюменской области и вовсе только 5%. Поэтому обрушившееся на них сокращение федеральных трансфертов, одной из ключевых статей доходов, сильно пошатнуло областную казну.

Для порядка упомянем, что самая зависимая на Урале от федеральных денег область — Курганская. В отечественной бюджетно-экономической политике этот регион давно классифицируется как дотационный и по умолчанию слабый. Более 40% доходов его бюджета в 2014 году было сформировано за счёт субсидий и дотаций из Москвы, что качественно отличается от характеристик иных бюджетов нашего макрорегиона. И в 2015 году федерация курганцев пожалела: если сокращение федеральных вливаний в Удмуртию по сравнению с 2014 годом составило 36%, в Челябинскую область — 31%, то в Курганскую — только 16%. Тоже ощутимый удар, но менее болезненный, чем по «полноценным» соседям. При этом важно заметить, что опасность бюджетной нестабильности в Удмуртии качественно выше, чем в Курганской области — в республике очень велик накопленный госдолг. Но этот регион традиционно разумеется как промышленно развитый, поэтому — никаких поблажек.

Самое серьёзное сокращение бюджетных доходов в Урало-Западносибирском регионе продемонстрировала Тюменская область — более чем на 10%. Однако ситуация с этим регионом нетипична: субъект в последние годы от федерального бюджета зависел едва ли не меньше всех соседей — доля трансфертов сверху не превышала 5% годовых доходов казны. Зато доля налогов, зависящих от состояния областного экономического комплекса, — была высока. Казалось бы, хорошо — самостоятельность; но в структуре этих поступлений есть одна особенность, не сыгравшая на благо бюджетной стабильности региона.

Вспомним, что собственную доходную часть регионального бюджета формируют два основных налога — на прибыль организаций и на доходы физических лиц (во всяком случае, так было до всевозможных кризисных явлений в отечественной экономике последних лет). Первый отличается большей волатильностью: его поступления легче стимулировать, развивая местную экономику, он отзывчивей к конъюнктурным всплескам и в кризисы имеет предрасположенность к обвальному сокращению. НДФЛ стабильней и неповоротливей. Роли этих налогов для уральских регионов примерно равны: в период сырьевого роста на первый план выходил налог на прибыль, с кризисным обвалом 2008 года первенство перехватил НДФЛ.

Но ситуация в Тюменской области отличается от описанной. Несмотря на примечательные успехи правительства области в привлечении инвестиций в промышленный сектор, индустриализация в регионе невысока. Особенно в части обрабатывающих производств: в сегменте занято всего 11% работающего населения (в среднем по стране 17 — 18%, у уральских соседей — до четверти). Зато в области отчитываются о доходах многие рентабельные предприятия нефтяного сектора (см. «Как дважды два»). То есть высока доля в доходах областной казны подверженного колебаниям налога на прибыль (до двух третей всех доходов) при невысоких поступлениях стабильного НДФЛ (14 — 16%).

Конъюнктура для ТЭК на ближайший год прогнозируется нерадужная — минус 14% сбора налога на прибыль в Тюменской области; в этом, конечно, винить федеральное правительство не с руки. Обобщённо можно сказать, что сейчас Тюменская область испытывает падение, по характеру похожее на провал металлургических Свердловской и Челябинской областей в кризисном 2009 году. (Тогда, кстати, Тюменская область кризисный спад ощущала слабо, не в последнюю очередь из-за доли налога на добычу полезных ископаемых, до 2010 года зачислявшейся в ее бюджет). Заметим, что похожая ситуация складывается в Ямало-Ненецком округе. Зато их сводная сестра Югра — единственный на Урале и в Западной Сибири регион, заявивший на 2015 год ощутимый прирост бюджетных доходов, — более 10%. Кстати, за счёт роста сборов НДФЛ.

Бери мало — плати много

С 2012 года на уральских территориях стали резко возрастать объёмы превышения расходов над доходами, причем в относительных величинах уральская казна оказывается дефицитнее средних значений по стране (см. «Принуждение к гармонии»). Судя по всему, апогея процесс наращивания бюджетного дефицита в макрорегионе достиг в 2014 году: собственные доходы уже были не ахти, а про пересмотр майских указов президента ещё никто не начинал говорить. С 2015 года, во всяком случае в планах, почти все уральцы стали снижать размер бюджетного дефицита. Должно быть, не последнюю роль в этом процессе сыграли возникшие во второй половине 2014 года сложности с получением кредитных линий в банках для покрытия возникающих разрывов и недостач.

Единственный сильный контрпример в этом процессе — Челябинская область, нарастившая объём дефицита с плановых 7 млрд рублей в 2014 году почти до 12 миллиардов в 2015-м. Этому мы видим две причины: первую мы уже описали — это сокращение общего объёма доходов. Вторая — ощутимый рост ассигнований по разделу «Социальная политика», связанный, должно быть, с обещаниями челябинцам лучшей жизни новым губернатором Борисом Дубровским.

Упомянем, говоря о сведении бюджетных дебетов и кредитов, Свердловскую область — она уже не первый год макрорегиональный лидер по показателю дефицитности казны как в натуральном выражении (почти 29 плановых миллиардов на 2015 год), так и в относительных величинах (14,4% расходов в 2015 году не обеспечены доходами). При этом правительство Среднего Урала на 2015 год размер дефицита, в отличие от большинства соседей, снижать не стало и оставило примерно на уровне минувшего года.

Связанная с дефицитами тема — госдолг бюджетов. В среднем по региону затраты на обслуживание заёмных средств в 2015 году увеличатся почти на 67% к уровню 2014 года — это самая растущая статья расходов на Урале и в Западной Сибири (вспомним, когда планировали бюджеты на 2014 год, ситуация была такой же). Тем не менее, говорить, что уральцы массово влезают в кредиты, не стоит: за десять месяцев 2014 года (статистика за полный год ещё не опубликована) совокупный накопленный десятью субъектами и их муниципалитетами долг увеличился менее чем на 2 млрд рублей, что немного. А заложенная в казне стоимость обслуживания во многом объясняется удорожанием кредитных услуг коммерческих организаций.

Самый большой заём среди уральцев в 2014 году взял Пермский край — прирост задолженности с января по октябрь 2014 года на 6,5 млрд рублей, однако до этого регион почти не имел долгов. В результате соотношение накопленного долга и плановых доходов на 2015 год в крае составило около 7%. Немало привлёк Башкортостан — 4,5 млрд рублей, здесь соотношение долг/доходы уже перевалило за 20%. Чуть менее 4 млрд рублей заняла Удмуртия: в этом субъекте закредитованность уже болезненна — соотношение долг/доходы вот-вот превысит 60%.

При этом иные территории в 2014 году от долгов избавлялись. Более всех соседей за 10 месяцев прошлого года кредиторам вернул Ямал — 9,5 млрд рублей, на 6,2 млрд рублей снизила накопленную задолженность небогатая Челябинская область, на 3 миллиарда — дефицитная Свердловская.

Кто замолвит слово за экономику

Сообразно падению доходов территории макрорегиона резали и расходные части: оптимизма 2012 года, когда расходы росли на фоне непредсказуемых доходов, никто не испытывает. Исключений из этой логики два: первое — та самая Югра, в разрез с общей тенденцией увеличивающая в 2015 году доходы казны. Но прирост расходов здесь запланирован в два с половиной раза меньший, чем заявленный рост доходов, — только на 4,3% к уровню трат 2014 года. Второе исключение — Свердловская область, видимо, желающая всеми силами продемонстрировать стабильность и устойчивость к колебаниям внешней и внутренней конъюнктур. Справедливости ради отметим, что бюджетные доходы на Среднем Урале тоже не планируют менять в 2015 году. В результате это единственный регион, по всем основным укрупнённым характеристикам бюджета (расходы, доходы, дефицит) сохраняющий позиции предыдущего года.

Но в основном экономили. Если бегло взглянуть на сводную динамику расходных частей казны по макрорегиону, то основную экономию обеспечили два направления — траты на поддержку национальной экономики и вложения в ЖКХ. (Почему режут именно эти статьи и в чём опасность такой бюджетной политики, мы писали много раз, см., например, «Победа добра над здравым смыслом»). Но вот вопрос: казалось бы, всё, что можно было сократить из ассигнований в пользу реальной экономики, уже было сокращено в 2013 — 2014 годах, откуда снова взялись резервы экономии за счёт этих статей?

Ответ прост —  стала сдавать позиции Тюменская область. Западносибирский регион до последнего держался, не отдавал под нож ассигнования на развитие местной промышленности и инвестиционной привлекательности, не снижал затрат в инфраструктуру (в первую очередь — дорожную). Но большущее проседание прогнозируемых сборов налога на прибыль всё же вынудило — сокращение на 35,4% расходов по разделу «Национальная экономика» к уровню 2014 года — одно из самых резких в макрорегионе сжатий по этому направлению. Вдобавок минус 30% по разделу ЖКХ.

Остальные ужимались в чём придётся: так в Башкортостане на 9,3% урезали траты на образование, в Прикамье — на 9,4% на здравоохранение. В Удмуртии, которой срочно требуется вылезать из долгов, резали всё. В результате насокращали почти на 15% к уровню прошлого года, что в относительных величинах сопоставимо с масштабной экономией, запущенной Тюменью. Вот только республиканский бюджет и без того был невелик, и никаких резервов, в отличие от тюменцев, там давно не осталось, так что в абсолютных величинах экономия у удмуртов оказалась менее впечатляющая.

Смысловой посыл этих сокращений хочется трактовать так: раз понемногу стало можно сокращать расходы и на социалку, то неприкосновенность майских указов президента тает. Полегчает ли от этого в будущем? С одной стороны, не сильно — на фоне растущей экономической изоляции страны (за которой никакой объективной экономической причины не просматривается) и финансового голодания на федеральном уровне региональные доходы вряд ли начнут расти. С другой стороны, губернаторам будет спокойнее от того, что они более свободны в формировании расходной части; может, таким образом удастся снизить объёмы неэффективных бюджетных трат. А вот станет ли легче непосредственно территориям, бюджеты которых относительно сбалансируются, но всё равно продолжат терять в весе…   

Дополнительные материалы:

Таблица 1. Объем государственного долга на 01.11.2014 года, млн руб

Таблица2. Плановые доходы бюджета субъекта федерации в 2015 году, млн рублей

Таблица 3. Плановые расходы бюджета субъекта федерации в 2015 году, млн руб