Открыть закрытый

Диспропорции в развитии закрытых городов с каждыми годом усиливаются. Решить их специфические проблемы можно только путем синхронизации планов базовых компаний, муниципалитетов и регионов. Первые попытки сделаны через формирование долгосрочных комплексных

Россия остается единственной страной в мире, где до сих пор живы города с особым статусом — закрытые территориальные образования (ЗАТО; последние китайские распрощались с этим званием в 2013 году). Это наследие СССР связано с гонкой вооружений: размещаемые в ЗАТО предприятия строились под стратегические задачи безопасности страны. В силу этого вокруг таких городов создавался жесткий режим секретности, в них применялись специальные форматы финансовой поддержки территорий и их жителей, сложился особый стиль корпоративной культуры. За последние двадцать лет стратегические задачи, номенклатура продукции, объемы выпуска расположенных в ЗАТО предприятий изменились, появились новые вызовы, снимать которые в прежней парадигме отношений «предприятие — город — население» все сложнее. Четыре года назад корпорация «Росатом» (ее производственные мощности находятся в десяти ЗАТО, в том числе в пяти на Урале: Лесном, Новоуральске, Озерске, Снежинске, Трехгорном) инициировала дискуссию о возможных сценариях развития закрытых городов.

В начале этого года за подписью президента страны Владимира Путина вышло поручение по формированию долгосрочных программ комплексного развития  ЗАТО для регионов, на территории которых они расположены (на Урале это Свердловская и Челябинская области). На основе этих документов может быть разработана федеральная подпрограмма с выделением финансирования. И хотя министерство регионального развития, курировавшее эту работу, упразднено, попытка системно посмотреть на будущее особых городов заслуживает внимания.

Утечка

Главный вызов связан с начавшейся модернизацией градообразующих предприятий: без резкого повышения производительности труда и снижения немалых издержек на социальные расходы они не в состоянии выдерживать конкуренцию, прежде всего на мировых рынках.

Одним из первых в отрасли этот путь прошел Уральский электрохимический комбинат (Новоуральск, Свердловская область), входящий в топливный дивизион корпорации «Росатом»: в 2009 году на комбинате работало 11,5 тыс. человек, а сейчас — 2,9 тысячи. В целом на предприятиях топливного дивизиона «Росатома» сегодня занято от 2% до 7% трудоспособного населения городов, тогда как еще десять лет назад — 50%.

Стандартный набор решений в виде создания на такой территории новых видов производств, условий для появления предпринимательства, привлечения инвесторов помогает далеко не всегда. Во-первых, это связано с земельным законодательством: земли в ЗАТО квалифицируются как изъятые из оборота, их нельзя получить в собственность, и это обстоятельство отпугивает внешних инвесторов. Во-вторых, сказывается высокий износ инженерной инфраструктуры в большинстве городов: коммунальные сети, построенные полвека назад, достигли критического состояния. Во многих ЗАТО есть дефицит энергомощностей, что также тормозит запуск инвестпроектов. За счет текущего финансирования провести модернизацию городского хозяйства муниципалитетам явно не по силам, а инструменты частно-государственного партнерства применять сложно из-за закрытого статуса городов.

Следующий негативный момент — снижение уровня социально-культурной инфраструктуры, служившего некогда мощным конкурентным преимуществом ЗАТО: кинотеатры, дома культуры, парки и скверы стареют, а ресурсов для их обновления не хватает. И последняя тревожная тенденция, набирающая обороты, — недостаток качественного и относительно недорогого жилья. Все это в совокупности негативно влияет на настроения горожан и приводит к оттоку самых работоспособных. Уезжает молодежь.

Просто просить денег у федеральной казны сегодня не получится: в жестких бюджетных условиях федеральные власти не готовы увеличивать трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности ЗАТО.

Синергия

Логика формирования комплексных программ — решения, увязывающие интересы градообразующего предприятия, муниципалитета и его жителей.

Чтобы снять большую часть обозначенных рисков, городам нужны новые рабочие места. Дискуссии последних лет показали, что делать ставку только на развитие малого и среднего бизнеса нецелесообразно: его потенциал в ЗАТО невелик, и большой слой предпринимательства быстро не появится. Проблемы, порождаемые модернизацией базовых компаний ЗАТО, легче решать за счет появления крупных и средних проектов. С наибольшей долей вероятности они могут возникнуть в недрах все тех же базовых компаний, имеющих долгосрочные стратегии. Как правило, эти стратегии учитывают развитие профильного направления, создание новых видов гражданской продукции, а также предполагают выведение части непрофильных активов в самостоятельные виды бизнеса. Эти процессы в любом случае шли и будут идти под управлением Росатома. Другой разговор, насколько активно к ним подключатся муниципалитеты и регионы. Если ничего не предпринимать, то есть полагаться на инерционный сценарий, разрыв между динамикой городов и предприятий будет увеличиваться. Поэтому эксперты, работающие над программами, ищут сейчас для городов целевые сценарии, синхронизирующие планы всех сторон. Это позволит ускорить запуск новых инвестиционных проектов и одновременно решить вопросы, связанные с износом инфраструктуры. Методология, разработанная и предложенная Росатомом, предполагает, что федеральное финансирование получат проекты, отвечающие двум условиям: во-первых, инвестиционные планы города увязаны с решениями задач инфраструктурного развития, а во-вторых, готова проектно-сметная документация. Если авторы программы докажут, что строительство жилого дома необходимо для размещения рабочих, занятых на новом производстве, шансы получить ресурсы сильно возрастают.

Первая попытка комплексного рассмотрения будущего особых городов чрезвычайно важна. При всех вышеописанных рисках, ЗАТО имеют несколько важных преимуществ в сравнении с другими территориями: у базовых компаний есть готовые производственные площадки, причем хорошего уровня; здесь по-прежнему сконцентрирован высококвалифицированный персонал, а большинство имеет еще и огромный научный и инновационный потенциал. И если сейчас власти городов и регионов сумеют пройти этап переформатирования экономик через подготовку и защиту комплексных программ, есть шансы в будущем убедить федеральные власти сформировать новые подходы к таким городам как к зонам опережающего развития.

Дополнительные материалы:

Преодолеть инерцию

В июне этого года в Екатеринбурге и Челябинске прошла серия проектных семинаров «Разработка комплексных программ развития ЗАТО на 2014 — 2020 годы». Мы попросили экспертов, принимавших участие в их подготовке, определить основные вызовы и риски уральских ЗАТО.

Дмитрий Толмачев, директор АЦ «Эксперт-Урал»:

— Базовым предприятием городского округа Лесной, в подготовке программы которого мы принимали участие, является ФГУП Комбинат «Электрохимприбор». Главная его задача — производство ядерных боеприпасов и получение изотопов разных химических элементов.

Основной сдерживающий фактор для Лесного — относительная удаленность от Екатеринбурга
(230 км), что не позволяет использовать агломерационные эффекты. В то же время Лесной представляет собой серьезный локальный центр для окружающих территорий: заработная плата здесь существенно выше благодаря хорошим позициям, которые занимает «Электрохимприбор». Город обладает развитой системой подготовки квалифицированных кадров, что притягивает молодежь: маятниковая миграция достигает тысячи человек в день, в основном едут из Нижней Туры. И это плюс.

К минусам мы относим низкий уровень рождаемости (63 место из 73 муниципальных образований Свердловской области), что в долгосрочной перспективе (до 2030 года) создает высокие риски снижения численности трудоспособного населения. Серьезным сдерживающим фактором для привлечения и удержания квалифицированного персонала служит ситуация на рынке недвижимости: стоимость жилья достигает 47 тыс. рублей за кв. метр — это второй результат в Свердловской области после Екатеринбурга и первый среди пяти уральских ЗАТО. К 2020 году при запланированном вводе жилья на 89,7 тыс. кв. метров дефицит может составить 65 тыс. кв. метров. Один из вариантов комплексного решения проблемы — использование программ малоэтажного строительства, что позволит претендовать на ресурсы регионального бюджета и снизить его стоимость. Кроме того, мы считаем эффективным строительство арендного жилья.

Еще одна проблема — невысокое качество городской среды при относительно высоком уровне доходов населения. Индикатором неразвитости потребительского сектора служит численность малого предпринимательства: по количеству МСП на 10 тыс. жителей город занимает четвертое место среди пяти уральских ЗАТО. При этом рассчитывать на бизнес со стороны не приходится: шансов на снятие с города статуса закрытого нет. Особое внимание обратим на малую долю производственных предприятий — всего 10% в общей выручке МСП. Между тем ГК «Росатом» предусматривает для Лесного индустриальное направление развития.

Целевой сценарий предполагает принятие мер по сохранению численности трудоспособного населения, диверсификацию экономики ЗАТО, создание условий для высвобождающихся работников, обновление городской инфраструктуры.

При реализации инерционного сценария доля трудоспособного населения будет падать. Высокая зависимость экономики ЗАТО от градообразующего предприятия останется, но количество высвобождающихся работников будет расти. Если не предпринимать никаких усилий для модернизации устаревающей инженерной инфраструктуры, ее обслуживание в конечном итоге ляжет на плечи населения.

Александр Пузанов, директор Фонда «Институт экономики города»:

— Мы принимаем участие в разработке программы для Новоуральска. На наш взгляд, у этого ЗАТО есть несколько принципиальных отличий, которые и определили структуру программы. Первое — географическое расположение: город находится вблизи Екатеринбурга, что способствует развитию маятниковой миграции, многие жители уже привыкли ездить на работу в Екатеринбург. Вторая особенность — более диверсифицированная, чем в других ЗАТО, экономика. Третье — город находится на грани открытия, что влияет на многие факторы его развития, хотя окончательное решение еще не принято. Кроме того, мы увидели здесь высокое качество услуг дошкольного и среднего образования. К сильным сторонам мы относим наличие серьезных рекреационных ресурсов, которые можно использовать для развития туризма.

Из слабых сторон — недостаточное развитие сферы услуг: общественного питания, офисных помещений и так далее. Существенны пробелы в системе высшего профессионального образования. При этом в силу специфики производства градо­образующего предприятия квалифицированный персонал в немалом количестве выходит на пенсию рано. Этот потенциал можно и нужно задействовать в сфере образования: такие люди могут реализовывать уникальные программы профессиональной подготовки и повышения квалификации.

Еще один минус связан с пространственным развитием. Новоуральск, на наш взгляд, копирует основные проблемы российских городов, связанные с утратой идентичности. Здесь есть новый центр, но он оторван от исторического, поэтому нет ярко выраженного облика, образа города, а это сейчас очень важно, поскольку создает среду, привлекающую молодежь.

Если Новоуральск будет жить по инерционному сценарию, он начнет терять лучшие кадры. Если опираться на целевой, то ставку нужно делать на создание инфраструктуры и дальнейшую диверсификацию экономики. Первым приоритетом должна стать поддержка проектов развития, реализующих инвестиционный потенциал: мы рассчитали 33 инвестиционных проекта, заявленных как дочерними предприятиями Росатома, так и другими предприятиями города, в сумме они дадут более 3 тыс. рабочих мест. С точки зрения развития инфраструктуры городского округа мы считаем важным продолжать работу по выделению финансирования на создание индустриального парка и строительство объездной автодороги.

Сергей Казаков, генеральный директор ООО «Соинвест» SOLAR Investment:

— Анализ трех ЗАТО в Челябинской области показал, что все они имеют общие проблемы. Прежде всего это разрыв между уровнем градообразующего предприятия и муниципалитета. На устранение этого дисбаланса и направлена логика разрабатываемых программ. Она состоит в том, что градообразующее предприятие либо дает собственный ресурс для роста экономики, либо выступает потребителем, вынуждая в хорошем смысле город развиваться в том или ином направлении.

Озерск — самое старшее ЗАТО в Челябинской области. Его базовое предприятие ФГУП «Маяк» является крупнейшим в атомной отрасли России, имеет, на мой взгляд, колоссальные перспективы, в том числе в гражданском секторе. Особенностью Озерска является наличие больших «открытых» территорий, которые могут рассматриваться как точки роста. Вторая специфичная черта города — здесь самое развитое из трех ЗАТО бизнес-сообщество.

Мы уверены, что многие проекты, которые будут реализовываться на территории Озерска, получат федеральное значение. Это в частности проекты производства интеллектуальных терморасширяемых рукавов (проект не имеет аналогов в мире, является резидентом «Сколково»), производства графитовых изделий (носит выраженный импортозамещающий характер), Озерский завод свайных конструкций (обладает хорошим рыночным потенциалом, заинтересованность в продукции подтвердил «Газпром»). Все они имеют высокую коммерческую эффективность и, что особенно важно, завязаны на взаимодействие градообразующего предприятия и компаний Челябинской области. Для реализации этих и ряда других проектов Озерский городской округ создаст на «открытых» территориях индустриальный парк.

Второй город, Снежинск, я бы охарактеризовал как самый «научный», но недооцененный с точки зрения возможности коммерциализации. Здесь расположено ФГУП «Российский федеральный ядерный центр». Драйвером роста может стать проект создания центра ядерной медицины. Он находится на стыке интересов градообразующего предприятия, города, области и страны в целом.

На мой взгляд, в городе началось формирование предпринимательства, появился хороший частный бизнес, что важно для реализации комплексных программ. 

Трехгорный, может, и самый маленький, но и самый динамичный город. Это единственное ЗАТО, в котором градообразующее ФГУП «Приборостроительный завод» планирует увеличение численности, причем значительное, почти в два раза. Отсюда возникают новые задачи — необходимость организации качественной среды проживания для специалистов. Кроме того, приборостроительный завод рассматривается и как центр роста для проблемной горной территории Челябинской области.

Мы считаем, что сейчас нужно выстраивать ко­операционные связи, задействовав малый и средний бизнес. Приборостроительный завод может размещать свои заказы более низкого передела на других предприятиях, и на эффекте синергии обеспечить территории качественный прорыв.