Серый рынок может победить только система

Борьба с нелегальным рынком табачной продукции

Сергей Рябухин: «Хотя бы 15% от акцизов должно зачисляться в бюджеты субъектов РФ, а от этих 15% — около 30 — 40% — в бюджеты муниципальных образований. Тогда более 20 тыс. муниципалитетов и 85 субъектов будут мотивированы на организованную борьбу с теневым рынком»

Задача усиления системной борьбы с нелегальным табаком получает новое решение: передача части доходов от акцизов на сигареты в бюджеты регионов мотивирует их на более активную борьбу с нелегальной продукцией. Регионы смогут получать как минимум 70 млрд рублей ежегодно, сокращая долю нелегального табака

Нелегальный оборот табачной продукции угрожает экономической безопасности страны. Проблема стоит как никогда остро: незаконная торговля контрафактом и
контрабандой негативно влияет на объемы налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, создает почву для организованной преступности, подпольного производства, нелегальных каналов сбыта, ведет к сокращению легальных рабочих мест, снижает конкурентоспособность малого и среднего бизнеса.

Исследование Национального научного центра компетенций показало, что доля нелегальных сигарет достигает как минимум 11,5%. «Только за четвертый квартал 2021 года финансовые потери составили более 18 млрд рублей. В основном это товар, ввезенный из стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС), прежде всего из Белоруссии (93%). Доля нелегального оборота табака, например, в Курганской области составила 21%, в Челябинской — 18,8%», — рассказал первый заместитель директора ННЦК Байсолт Хамзатов.

Общие потери бюджета в прошлом году оцениваются более чем в 110 млрд рублей, за последние семь лет — в 500 млрд рублей. Легальная розница несет убытки: недополученная маржа из-за нелегальных торговцев дешевым контрабандным и контрафактным товаром — около 10 млрд рублей в год. «Но даже не это главное: проигрыш в конкуренции по табаку, одному из трафикообразующих товаров, ведет к общей потере покупателей и, соответственно, оборота. Кроме того, торговля нелегальными сигаретами мотивирует недобросовестных продавцов расширять ассортимент нелегальной продукции на другие категории, а это в свою очередь ведет к эрозии легальных товаропроводящих потоков и разрушает экономику», — акцентирует президент Ассоциации малоформатной торговли, основатель проекта «Стоп нелегальный табак» Владлен Максимов.
Основные предпосылки нелегальной торговли табачными изделиями — в экономической составляющей: разница в ставках акцизов в России и странах ЕАЭС создает выгоду для нелегальной торговли на территории РФ табачной продукцией, произведенной в ЕАЭС. Особенно это актуально для приграничных территорий, например Курганской и Челябинской областей, через них идет основной поток нелегального табака.

По словам аудитора Счетной палаты РФ Андрея Батуркина, изменение акцизов на табак в странах ЕАЭС носило неравномерный характер, и есть большой разрыв в ставках: «Например, с Казахстаном — 39%, а с Арменией — более 50%, и производителям табачной продукции в этих странах выгоднее везти ее в Россию нелегально. В ряде регионов более 40% составляет доля нелегальных продаж».

— Разница в акцизах на табак, пиво, вино, крепкий алкоголь в странах ЕАЭС создает недобросовестную конкуренцию по отношению к российским товаропроизводителям, — подтверждает первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Сергей Рябухин. — Пока не будет единой системы ставок, на полное искоренение перетока контрафакта из стран ЕАЭС рассчитывать не стоит. На высшем политическом уровне удалось договориться о поэтапном переходе к гармонизации акцизов на табачную продукцию только к 2024 году. Эту работу необходимо продолжать.

— Последней из стран ЕАЭС соглашение о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию ратифицировала Киргизия. Теперь этот документ вступил в силу и предусматривает, начиная с 2024 года, установление единой индикативной ставки акциза 35 евро за 1 тыс. сигарет с отклонением в 20% в большую или меньшую сторону. Целесообразно эти отклонения от индикативной ставки сокращать, а в перспективе была бы правильной полная унификация ставок во всех странах-членах ЕАЭС, — призвал к скорейшей гармонизации законодательства в части акцизов менеджер по работе с органами государственной власти JTI Россия Роман Трошкин.

В любом случае в краткосрочной перспективе ставки акцизов не будут одинаковыми в странах Таможенного союза. Поэтому усиления системной борьбы с контрафактом необходимо добиться уже сейчас, считают участники круглого стола «Нелегальный оборот табачной продукции: влияние на экономику в УрФО и необходимые меры для решения проблемы»*.

Тема противодействия нелегальному обороту табачной продукции обсуждается уже несколько лет, в том числе на дискуссионных площадках «Э-У». Однако, несмотря на все усилия надзорных органов, проблема не только не решена, но и сегодня имеет предпосылки к обострению.

— По сути, у нас два основных источника нелегальных сигарет в стране: контрабанда из стран ЕАЭС, в основном из Белоруссии, — это 70% и нелегальное производство внутри страны — 30%, — детализирует руководитель отдела по борьбе с нелегальной торговлей группы компаний «БАТ» Игорь Черкасский. — В Белоруссии расположены три завода, которые производят в четыре раза больше табачной продукции, чем потребляет внутренний рынок. Раньше половину своих излишков они продавали в Европу. Теперь коридор закрыт, вероятно, они начнут этот табак предлагать на российском рынке.

Акцизный стимул для регионов

В этих условиях особое значение приобретает предложение передать часть акцизов на табак в регионы. Это поможет включить в борьбу с нелегальным рынком табачных изделий административный ресурс органов госвласти субъектов РФ. «Сейчас региональные и муниципальные власти в этом не заинтересованы, потому что весь табачный акциз поступает на федеральный уровень, — объясняет Сергей Рябухин. — Хотя бы 15% от акцизов должно зачисляться в бюджеты субъектов РФ, а от этих 15% — около 30 — 40% — в бюджеты муниципальных образований. Тогда более 20 тыс. муниципалитетов и 85 субъектов будут мотивированы на организованную борьбу с теневым рынком».

Идея о передаче акцизов на табак в регионы — не вопрос сбалансированности региональных бюджетов, а прежде всего попытка мотивировать их на борьбу с нелегальными продажами сигарет. По словам Андрея Батуркина, если начать передавать акцизы в регионы с 2023 года в размере 10%, объем дополнительных доходов субъектов РФ уже в следующем году может составить более 70 млрд рублей: «Это некатастрофично для федерального бюджета, который на этот год, например, сформирован в сумме, превышающей 25 трлн рублей. Есть гипотеза: если регионы будут реально заинтересованы и начнут борьбу с нелегальной продукцией, это приведет к росту продаж легальной продукции, что будет способствовать увеличению поступлений в федеральный бюджет и, возможно, компенсирует потери, которых опасается министерство финансов».

Под нелегальными сигаретами подразумеваются пачки без акцизных или с поддельными марками, пачки с настоящими специальными марками, за которые не уплачен акциз, пачки без цифровой маркировки, и контрафактная продукция известных брендов. Их доля составляет как минимум 11,5%. Ущерб от нелегальных сигарет — более
110 млрд рублей в 2021 году

Спикер отметил, что Счетная палата поддерживает передачу 15% от акциза на сигареты субъектам федерации.

ННЦК составила рейтинг регионов по степени эффективности работы органов власти в сфере противодействия незаконному обороту промышленной продукции. Оценивались внеплановые проверки легальных точек продаж, выявление нелегальных точек и т.д., всего 15 показателей. Каждому показателю присваивался весовой коэффициент исходя из влияния на региональный рынок. Показатели, имеющие максимально весовые коэффициенты — объем ущерба бюджету РФ от неуплаты акцизов и НДС, доля нелегального оборота табачной продукции, а также показатели, характеризующие результаты правоприменительных практик. Наибольшую эффективность в борьбе с нелегальным оборотом табака продемонстрировала Северная Осетия. Свердловская область заняла 9 место, ЯНАО — 25 место, Курганская — 55 место, Челябинская — 63-е место.

— Идея с передачей части дохода от акцизов — правильная и мы ее поддерживаем, но важно, чтобы она не привела к резкому скачку цен на табак, если Минфин попытается компенсировать выпавшие федеральные доходы и поднимет ставки акциза. Повышение цены может привести к новому всплеску нелегального оборота табака, — выразил опасения Владлен Максимов.

Дополнительные доходы будут стимулировать региональные и местные власти активно противодействовать незаконному обороту табачной продукции: чем больше легальные продажи, тем больше поступления от акцизов. Проведем аналогию с алкогольной индустрией: с 2019 года в региональные бюджеты зачисляется большая часть доходов от акцизов на крепкий алкоголь, в 2022 году это 84% от акцизных поступлений, в результате доля нелегального алкоголя снизилась втрое. Почему мы уверены, что это сработает и в случае с нелегальным оборотом табака? Потому что это ключевой элемент системной работы — стимул применять и использовать те инструменты, которые уже есть.

Единым цифровым фронтом

В России сформирован полноценный инструментарий для противодействия нелегальной торговле табаком. В 2020 — 2021 годах был принят ряд законодательных инициатив, в том числе установлена единая минимальная цена на сигареты, введены обязательная цифровая маркировка табачных изделий, лимиты на перемещение немаркированных табачных изделий через госграницу РФ и штрафы за их нарушение, увеличены штрафы за оборот немаркированных сигарет.

В частности, цифровая маркировка уже зарекомендовала себя как эффективный механизм противодействия незаконному обороту продукции. Помимо решения задачи борьбы с контрафактом и фальсификатом на российском рынке, система маркировки позволяет в реальном времени отслеживать движение товарных потоков от производства к потребителю.

Вопрос эффективной борьбы с контрафактом лежит в плоскости системной работы и взаимодействия надзорных органов, каждый из которых «ведет» определенное направление.
Так, Федеральная таможенная служба выявляет немаркированную табачную продукцию как при ввозе на территорию РФ: при проведении таможенного контроля в международных аэропортах и местах международного почтового обмена, а также при проведении мероприятий на территориях, прилегающих к российско-казахстанской границе, так и на внутреннем рынке.

— Протяженность участка государственной границы в Уральском федеральном округе составляет более 1,6 тыс. километров, — объясняет первый заместитель начальника Уральской оперативной таможни Виталий Кокоша. — Мероприятия, как правило, мы организуем совместно с коллегами из правоохранительных и контролирующих органов — Пограничной службы ФСБ России, Роспотребнадзора, МВД, Федеральной налоговой службы. Ежегодно реализуются совместные планы, действуем в соответствии с оперативной обстановкой. В 2021 году и в первые месяцы 2022 года благодаря совместным усилиям было изъято более 354 тыс. единиц табачных изделий.

Мобильные группы Челябинской таможни в 2021 году на российско-казахстанской границе выявили около 8 тыс. пачек сигарет без акцизных марок. «В этом году таких крупных партий выявлено не было. Вероятно, этому способствовало ужесточение законодательства», — предполагает заместитель начальника Челябинской таможни Станислав Васёв. Напомним, в феврале 2022 года вступили в силу изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, установлен штраф за перемещение по территории РФ физлицами немаркированной табачной продукции и табачных изделий свыше установленного лимита, кроме того существенно повышены штрафы за производство и оборот немаркированной табачной продукции.

— На внутреннем рынке в 2021 году Челябинской таможне вместе с другими контролирующими органами удалось изъять около четверти миллиона пачек сигарет без акцизных марок. Роспотребнадзором возбуждено восемь административных дел, полицией — два уголовных дела. В 2022 году таможней выявлено в общей сложности более 13 тыс. пачек немаркированных сигарет. Большая часть изъятой нелегальной продукции белорусского происхождения, — комментирует Станислав Васёв.

Свердловский Роспотребнадзор забраковал 80% проверенной в 2021 году и в первом квартале 2022 года табачной, в том числе никотинсодержащей, продукции: 36,7 тысячи (из 45,5 тысячи), в том числе 19 тысяч — импортного производства. Проверка соблюдения обязательных требований по обороту табачной продукции была проведена на 3,1 тыс. объектах, из них на 363-х были выявлены нарушения: отсутствие должным образом оформленных товаросопроводительных документов, нарушение правил маркировки.

Начальник отдела надзора по гигиене питания и защиты прав потребителей на потребительском рынке продуктов питания Управления Роспотребнадзора по Свердловской области Наталия Шелунцова подчеркивает, что сейчас проверки проходят только при поступлении информации о фактах реализации нелегальной продукции: «Должна быть возможность оценки соблюдения правил маркировки табачной и никотинсодержащей продукции в рамках плановых контрольно-надзорных мероприятий».

Продолжение системной работы

Несмотря на усилия правоохранительных и контрольно-надзорных органов, очевидна нехватка правоприменительной практики на местах. Объем нелегального оборота сигарет остается значительным и в ряде регионов превышает среднероссийский в несколько раз. Что необходимо, чтобы усилить борьбу с нелегальной торговлей в регионах, и что мешает этому? Табачная отрасль выступает за продолжение системной работы по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности в противодействии серому рынку.

— Отправной точкой такой работы стал декабрь 2018 года, когда вопрос нелегального оборота табачной продукции рассматривался на заседании Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции. В результате была создана межведомственная рабочая группа, в которую вошли представители соответствующих министерств и ведомств, а также представители легальных производителей, розницы и оптовой торговли. Задачей рабочей группы была подготовка конкретных предложений, — рассказывает менеджер по работе с органами государственной власти JTI Россия Роман Трошкин. — Были сформулированы три основных направления. Во-первых, общие меры, направленные на сокращение возможностей реализации нелегальной табачной продукции. Это повышение ответственности, обязательное изъятие и уничтожение нелегального табака, вопросы ценового регулирования. Во-вторых, блок мер, направленный на пресечение нелегального производства на территории РФ, в том числе введение нормы об обязательной регистрации и контроле использования основного технологического оборудования для производства табачной продукции, усовершенствование контроля за приобретением и использованием специальных марок для маркировки табачной продукции, которая производится на территории РФ. Третий блок — меры, направленные на предотвращение нелегального ввоза в РФ. Это ключевой блок, учитывая объемы нелегальной табачной продукции, поступающей из-за рубежа.

С 1 января 2022 года единая минимальная цена за пачку сигарет, установленная государством, поднялась до 112 рублей. Нелегальный рынок предлагает табачные изделия по цене в два раза ниже. Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении никотинсодержащей продукции и систем для ее потребления

По словам эксперта, в последние два года на федеральном уровне законодательными и исполнительными органами велась активная работа: «Один из последних примеров — постановление правительства № 542, принятое в марте 2022 года, в соответствии с которым табачная и алкогольная продукция включены в перечень стратегически важных товаров. Это позволит существенно повысить эффективность противодействия незаконному ввозу подакцизной продукции на территорию России, в том числе из стран-членов ЕАЭС, поскольку предусматривает уголовную ответственность за незаконный ввоз как через таможенную, так и через государственную границу. То есть теперь лазейка, которую использовали контрабандисты, будет закрыта. Также продолжается работа по совершенствованию законодательства ЕАЭС. В частности, в декабре прошлого года президентами стран Союза одобрен проект соглашения о применении в рамках ЕАЭС навигационных пломб для отслеживания перемещения различных видов товаров, в том числе алкогольной и табачной продукции».

Игорь Черкасский обратил внимание участников дискуссии на законопроект, который предусматривает жесткий контроль за ввозом и оборотом сырья для производства табачной продукции: «В ближайшее время он будет внесен в Госдуму. Если строго контролировать поставки табачного листа, чтобы его использовали только операторы системы маркировки, то есть официальные компании, нелегалы будут вынуждены приостановить производство контрафакта. У них просто не будет сырья, которое в основном поступает из Африки и Америки».

Говорить о безопасности невозможно

Проблема нелегального оборота охватывает не только традиционную табачную, но и никотинсодержащую продукцию. Объемы контрабанды табачных стиков для систем нагревания табака, жидкостей для электронных систем доставки никотина (ЭСДН), электронных сигарет стремительно растут. В частности, наблюдается рост перетоков на территорию РФ табачных стиков для системы нагревания табака, предназначенных для продажи в Казахстане и Армении.

— Причина такого перетока стиков, как и в случае с сигаретами, — кратная разница в ставках акцизов между разными странами. Разница в ставках акцизов на нагреваемый табак между Россией и странами ЕАЭС доходит до 80%, — объясняет управляющая по корпоративным вопросам региона аффилированных компаний «Филип Моррис Интернэшнл» в России Анастасия Беленкова. — Согласно нашим данным на декабрь 2021 года, доля никотинсодержащей продукции в общем объеме нелегальной продукции составляла 3 — 4%. При реализации нелегальных табачных стиков в рознице возникает ряд существенных нарушений российского законодательства. Например, пачка стиков, произведенных для рынка Армении, не содержит обязательной информации для потребителя на русском языке. Кроме того, на упаковке отсутствуют специальные марки.

По словам Анастасии Беленковой, у экспертов вызывает опасения стремительный рост контрабанды ЭСДН открытого типа или одноразовых электронных сигарет: «Подавляющая часть такой продукции ввозится в страну нелегально, и, таким образом, с нее не уплачиваются необходимые акцизы. В условиях практически полного отсутствия контроля за обращением жидкостей с высокой концентрацией никотина пользователи самостоятельно выбирают состав этих жидкостей и миксуют их. В этой ситуации говорить о какой-либо безопасности с точки зрения потребления продукции невозможно».

Если начать передавать табачные акцизы в регионы с 2023 года в размере 10%, объем дополнительных доходов субъектов РФ уже в следующем году может составить более 70 млрд рублей

Анастасия Беленкова считает, что необходимо распространить меры по борьбе с нелегальным оборотом табака, включая цифровую маркировку, на все никотинсодержащие продукты: «По экспертным оценкам, введение полной прослеживаемости никотинсодержащих продуктов, прежде всего содержащих жидкости, позволит пополнять федеральный бюджет на более чем 15 млрд рублей дополнительных доходов ежегодно».

Еще один негативный тренд — фактически беспрепятственный доступ к нелегальному табаку несовершеннолетних.

— Далеко не все видят эту корреляцию, зависимость числа несовершеннолетних курильщиков от темпов роста рынка нелегального табака. Такой опыт, к сожалению, характерен для всех стран, где имел место в силу разницы в акцизах рост рынка нелегального табака. Везде в той или иной степени это сопровождалось ростом курения несовершеннолетних. Например, в Ирландии был период, когда число курящих несовершеннолетних превысило число курящих взрослых, — рассказала председатель «Общественного Совета по проблеме подросткового курения» Светлана Чернышова. — Все, кто покупают нелегальную табачную продукцию, способствуют не только росту серого рынка, но и распространению курения среди детей. Раньше недобросовестные продавцы хотя бы визуально пытались оценить возраст покупателя, сейчас и этого нет. Так, в Ставропольском крае нелегальные сигареты продали 11-летнему ребенку.

По ее словам, подростки вовлекаются в нелегальные схемы не только как потребители, но и как посредники в передвижении товара: «Они участвуют в распространении контрафакта и контрабанды. Такие факты мы фиксируем в разных регионах, но большая интенсивность отмечается в субъектах РФ, которые граничат с другими странами. Несовершеннолетним обещают хорошие деньги при отсутствии уголовного наказания. И в результате — помимо разовых случаются неоднократные задержания одних и тех же подростков при совершении противоправных действий на государственной границе».

Участники круглого стола пришли в итоге дискуссии к выводу: законодательная база по противодействию нелегальному обороту создана, есть ряд федеральных инициатив, которые еще предстоит принять, но в целом нужно делать упор на правоприменение уже действующего законодательства.

— Если ослабить работу, объемы теневого рынка с 11 — 12% легко могут перевалить за 20 — 30%. Такие показатели наблюдаются не только в развивающихся странах, но и в государствах Евросоюза, например во Франции. Для эффективной борьбы необходим комплекс мер национального характера: скорейшее закрытие лазеек в законах (обязательное уничтожение изъятой нелегальной продукции и оборудования, создание реестра оборудования официальных производителей, и т.д.), активные меры на уровне федеральных и региональных правоохранительных органов. Кроме того, меры на наднациональном уровне: контроль за перемещением табачной продукции по территории стран ЕАЭС и четкое исполнение взятых обязательств государствами-членами Таможенного союза по выравниванию ставок акцизов к 2024 году, — подвел черту Игорь Черкасский.