Эффективность первого лица

Региональные элиты

Как встроить региональную элиту в процесс формирования экономической повестки и принятия решений стратегического характера

Большая самостоятельность и ответственность субъектов РФ в принятии решений — необходимые условия для ускоренного развития регионов. К такому выводу пришли участники Красноярского экономического форума (КЭФ), состоявшегося в апреле. По мнению экспертов, при разработке федеральных документов стратегического характера должны учитываться мнения субъектов РФ. Например, полпред президента в Сибирском федеральном округе Сергей Меняйло считает, что территории должны участвовать в формировании Стратегии пространственного развития, чтобы она не оторвалась от их реальной жизни: «Регионы имеют свои особенности, потенциал, инфраструктурные ограничения. И если мы все это не учтем на стадии разработки, получим не совсем эффективный документ».

Участники КЭФ поддержали идею новой региональной политики, направленной не на выравнивание субъектов РФ, а на стимулирование их активности, в том числе в формулировании приоритетов развития и экономической повестки. Так, руководитель направления «Пространственное развитие» Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Праздничных считает, что последние полтора десятка лет основной фокус региональной политики был связан с сокращением различий между регионами. По его словам, «можно констатировать, что эта задача, скорее всего, не была реализована. Посмотрите на глобальную карту мира: тренд минувших 15 — 20 лет — различия между регионами увеличиваются, сейчас они даже сильнее, чем между странами. Настало время посмотреть на региональную политику с другого угла. Это один из скрытых источников поддержки экономического роста». Эксперт предложил изменить систему межбюджетных отношений и перераспределить полномочия в пользу регионов.

Ранее специалисты ЦСР представили результаты исследования региональных элит «Россия будущего: позитивная повестка» (исполнителями проекта выступили Ассоциация независимых центров экономического анализа, АЦ «Эксперт», Высшая школа экономики и менеджмента УрФУ): в конце прошлого года социологи попросили бизнесменов, чиновников, руководство НКО и СМИ разных субъектов РФ ответить на вопросы о том, как они представляют будущее — свое, региона, страны. Основной вывод — региональные элиты хотят большей автономии от центра. Сейчас они не видят себя агентами изменений: нет самостоятельности, нет понятных правил игры. Среди вызовов респонденты также называли замыкание контактов между регионами на центр, незаинтересованность федеральной бюрократии в решении частных проблем территорий.

Как выстроить диалог между основными группами региональной элиты и вовлечь их в процесс выработки стратегических решений? На эти вопросы попытались ответить участники круглого стола «Перспективы развития регионов России: взгляды и возможности региональной элиты», организованного Ассоциацией независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) и ВШЭМ УрФУ в рамках апрельской конференции НИУ ВШЭ.

Диалог вокруг лидера

— Качество региональных элит, регионального управления растет, — убежден эксперт направления «Институты и общество» ЦСР Михаил Комин. — Об этом говорят результаты исследования «Россия будущего: позитивная повестка», которые мы сопоставили с итогами исследований 1995 и 2005 годов. Сформировался запрос на получение бо?льших полномочий. Элиты демонстрируют готовность действовать, брать ответственность на себя. При этом они хотят, чтобы их интересы не только учитывались, но и стали проводниками для формирующейся стратегии развития страны, для решений, которые принимаются на федеральном уровне. Однако такая готовность идет вразрез с так называемым политическим дизайном. О том, что этот дизайн скорее упрощается, свидетельствует исследование «Индекс социально-экономической и политической напряженности в регионах России», ежегодно проводимое Комитетом гражданских инициатив. И эту проблему нужно решать. По-прежнему сильна дифференциация между регионами, что необходимо учитывать, в том числе на уровне стратегических документов РФ. Сейчас ведется дискуссия о внедрении принципа асимметрии в региональную политику в контексте управления.

Еще один важный вывод — помимо полномочий и финансовых возможностей регионам не хватает горизонтальных коммуникаций, диалога между властью и ключевыми социальными группами. Коммуникативными площадками становятся активные институции, которые, как правило, создаются и существуют в новых нестандартных форматах. Яркий пример — гражданское собрание «Лидер» в Воронежской области. Подобные проекты начинались с низовой инициативы, и там, где успешно были поддержаны властью, давали очень хорошие результаты.

— «Лидер» — пример эффективного диалога между властью и бизнес-сообществом, направленного на развитие региона, — подтверждает заместитель губернатора Воронежской области Андрей Ревков. — В этом направлении активно работает Торгово-промышленная палата Воронежской области. У нее есть право законодательной инициативы, ее члены участвуют во всех общественных и наблюдательных советах, которые отслеживают крупнейшие проекты в регионе, они также занимаются экспертизой региональных практик развития. Этот опыт могла бы позаимствовать ТПП РФ, роль которой в выстраивании взаимодействия власти и бизнеса пока не очень заметна.

По словам начальника проектно-эк­спертного отдела регионального фонда социально-экономического развития «Туган Иль» Владимира Грицких, в Татарстане площадкой для взаимодействия различных групп региональной элиты стала работа над стратегией «Татарстан-2030».

— Люди сели за круглый стол и увидели: есть власть, заинтересованная в развитии территории, есть бизнес, с которым можно и нужно разговаривать, поскольку у него имеется своя точка зрения на стратегию развития, есть представители общественных организаций со своим видением будущего республики, — говорит Владимир Грицких. — В нашем случае обеспечить широкую представленность на обсуждениях документа удалось благодаря одному важному обстоятельству — работу над стратегией не только возглавил, но и активно включился в нее глава региона Рустам Минниханов. Своим участием он обеспечил внимание и присутствие представителей всех ключевых групп. И если в Воронежской области активные предприниматели и политики собрались на площадке «Лидера», то у нас — вокруг руководителя республики. Глава Татарстана ставил цели, формулировал задачи и контролировал их исполнение. Благодаря ему в работу над стратегией включились муниципальные элиты, а их отрыв от региональной элиты часто очень существенный, что мешает реализации совместных проектов.

— Лидер субъекта РФ играет основную роль и в разработке стратегических документов, и в обсуждении любых проектов, влияющих на развитие территории, — подтвердил Андрей Ревков. — В Воронежской области губернатор Алексей Гордеев координирует процессы взаимодействия элит, в том числе при разработке региональной Стратегии развития до 2035 года. Это лидер не только политический, который представляет регион на федеральном уровне, но и экспертный, от которого зависит реализация ключевых проектов социальной, общественной, экономической направленности. Губернатор выступает гарантом реализации всех инициатив на территории области.

Договоренности 90-х

— Модели управления и в Татарстане, и в Воронежской области складывались задолго до того, как регионы возглавили Рустам Минниханов и Алексей Гордеев, — указывает директор АЦ «Эксперт», руководитель ВШЭМ УрФУ Дмитрий Толмачев. — Эффективность первого лица сильно зависит от того, как оно смогло встроиться в управленческую модель, существовавшую до него. Например, в Свердловской области действуют свои форматы взаимодействия различных социальных групп, модели принятия решений: они сложились еще в 90-е и с приходом новых губернаторов (после Эдуарда Росселя) особенно не менялись. На Урале сохранились публичные институты принятия решений. То есть принять какое-либо важное решение первому лицу невозможно без серьезных согласований, которые носят условно публичный характер. И эту модель нельзя транслировать. Нельзя позаимствовать институты, которые здесь возникли 20 лет назад, такие как Свердловский союз промышленников и предпринимателей. Построить аналогичную модель в Воронежской области невозможно, да и не нужно: там сложилась иная ситуация.

— В Башкирии в 2010 году смена власти произошла таким образом, что действующий руководитель республики попытался выстроить управление на прозрачной, открытой и профессиональной основе. Прошло шесть лет, постепенно модель управления уходит в сторону усиления власти, — приводит пример директор Института экономики, финансов и бизнеса БашГУ Рустем Ахунов. — Есть предположение, что региональные элиты не готовы или не созрели менять модель, сложившуюся еще при прежнем лидере РБ и характеризующуюся авторитаризмом. Как и в Татарстане, работа над Стратегией развития Башкортостана выступает объединяющим началом для выстраивания общих ценностей и интересов в регионе.

Директор группы компаний «Оргпром» Алексей Баранов убежден, что механизмы, обеспечивающие взаимодействие бизнеса, бюджетных организаций и общества, должны опираться на лучшие мировые управленческие практики:
 
— Большим потенциалом обладает формат государственно-частного парт­нерства, он предполагает готовность представителей власти к выработке нестандартных решений и принятию на себя ответственности за их реализацию. Новые возможности для развития часто лежат на стыках между частным и бюджетным секторами. Есть интересный опыт, когда региональные структуры власти вкладываются в популяризацию и применение передового управленческого опыта, выделение целевых грантов на эту работу. И связующим звеном здесь являются экспертные сообщества, организации консалтинга, провайдеры услуг по предоставлению и распространению этих экономических практик.

— Вопросы взаимодействия еще острее стоят для региона, который живет в состоянии блокады, — подчеркивает советник директора ООО «Региональная программа “Общественное мнение”» Евгений Хан. — Сегодня все управленческие механизмы в Крыму нацелены на политическую стабильность, но они не всегда работают на экономическое развитие. Между тем один из самых актуальных вопросов — вопрос экономических договоренностей. Как выстроить экономический диалог в условиях, когда разорваны все предыдущие связи? Роль федерального центра состоит в том, чтобы отладить точки соприкосновения российского бизнеса, который хочет войти в Крым, и местной элиты, которая отвечает за политическую стабильность на этой территории. Пока общий язык они находят не всегда.

Важная развилка

— Региональные элиты неоднородны по возможностям и договороспособности. Во всех территориях, охваченных исследованием, есть активные люди, видящие возможности даже в условиях санкций. Есть потенциал, который мог бы быть реализован за счет активности этих людей. Но не всегда это получается, — обозначил проблему президент АНЦЭА, директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андрей Яковлев. — Да, есть более сильные регионы с выстроенными коммуникациями между элитами, с губернаторами, которые смотрят на более длительный горизонт. Там эти процессы идут активнее, задействован весь потенциал. И мне кажется, что в нынешней российской ситуации, когда федеральной стратегии пока нет, можно действовать, не дожидаясь указаний сверху. Для этого важно, чтобы были механизмы коммуникации. Там, где они есть и работают, например, в Татарстане, Воронеже, Екатеринбурге, есть динамика — несмотря на разные форматы этих каналов коммуникаций.

Исследование региональных элит позволило глубже разобраться в процессах на территориях, отделить внешнюю картинку от реального положения, подчеркивает Дмитрий Толмачев. Практика успешных с экономической точки зрения регионов, запускающих новые производства, крупные инфраструктурные проекты, имеет и обратную сторону, и если ее не знать, воспользоваться этим опытом невозможно: «Так, мы не увидели ни одного крупного проекта, который закончился бы успехом, если на старте за ним не стоял бы серьезный бизнес-партнер».

— Без участия бизнеса, партнеров проекты практически не реализуются, — соглашается Андрей Яковлев. — Система регулирования, сложившаяся в 2000-е, избыточна и чересчур противоречива, направлена на ужесточение разного рода регламентаций. Если кто-то в бюджетном секторе или в системе госуправления захочет что-то сделать, он сталкивается с серьезными рисками из-за усиленного контроля, установленного в рамках борьбы с коррупцией. Проблема в том, что этот процесс идет не с точки зрения выявления самого факта получения взятки, это тяжело отследить, он идет по линии контроля за соблюдением формальных регламентов. И нарушения формальных регламентов рассматривают как признак коррупции. В этой ситуации многие представители бюджетного сектора и госаппарата ведут себя рационально: лучше вообще ничего не делать. Успешность проектов во многом предопределяется тем, насколько региональные власти, первое лицо, готовы взять ответственность на себя за проект, обеспечить «крышу» для него, чтобы никто не мешал ему реализовываться.

Владимир Грицких убежден, что территориям нужно дать больше свободы: «Им нужны дополнительные стимулы для роста и мотивация. Это обязательное условие для развития и регионов, и страны».

— Федеральный центр все-таки приходит к тому, что надо давать какую-то большую автономию. Но не совсем понятно, каковы критерии дифференциации: кому давать, а кому не давать, — рассуждает Андрей Яковлев. — Плюс есть политическое опасение: мы дадим больше автономии, а они еще больше оторвутся, и напряжение внутри возрастет. Вот это возможное потенциальное напряжение нужно снимать через поддержку федеральным центром межрегиональных проектов, с опорой на управленческие команды из более продвинутых регионов, уже демонстрировавших истории успеха на своем уровне.

— Есть два пути развития, — предлагает Владимир Грицких. — Первый — назначение лидеров в регионах федеральным центром. В итоге мы получим рост зависимости от лидера, разобщенность и снижение роли и заинтересованности в развитии территории региональных элит. В этом случае не будет никаких межрегиональных проектов. Второй вариант — включить в процессы формирования лидеров региональные элиты, переложить на них ответственность и таким образом увеличить количество заинтересованных в развитии страны. Тогда региональные элиты сами будут мотивированы делать межрегиональные проекты. Это очень важная развилка. Иначе придется полагаться на удачу и искать готовых региональных лидеров, но найти 89 Миннихановых и Гордеевых будет очень сложно.