Определение субстрата
В поисках драйверов модернизации власть фокусирует внимание на проблемах пространственного развития страны, активизирует региональные инструменты управления и стимулирования роста. Однако действует вслепую.Минувший год с уверенностью можно назвать годом повышенного внимания к провинции - регионам и городам. Проявилось оно в России в целом и в Урало-Западносибирском регионе в частности. Разумеется, факторы, способствующие фокусировке внимания на уровне областей, республик и краев РФ, начали набирать силу раньше. Однако высшей степени накала - риторики на уровне первых лиц страны - тема достигла в уходящем году.
«Эксперт-Уралу», безусловно, отрадно видеть повышение интереса к региональной тематике: на протяжении всей 11-летней истории наш журнал освещает особенности жизни одного из сильнейших макрорегионов страны. В ноябре 2011 года вот уже в шестой раз в Екатеринбурге прошла межрегиональная конференция «Точки роста экономики Большого Урала» (крупнейшее мероприятие медиахолдинга «Эксперт» вне столицы). Тема экономического развития с точки зрения субъектов федерации и формирование приоритетов региональной политики была и остается в центре внимания этого форума. При этом если лет пять назад, на последнем «вдохе» экономического роста, тезисы о направлениях региональной и пространственной политики выглядели довольно маргинально, а само направление исследования оставалось уделом узкого круга экспертов, то сегодня они становятся мейнстримом административной мысли.
Почему так произошло? То, что Россия - огромная страна с невообразимо большим культурным, историческим, географическим, климатическим etc. разнообразием, требующая осмысленной территориальной стратегии, мягко говоря, не новость. Отсыл к поискам рецептов посткризисного восстановления тоже банален. Да, в общем, причины возросшего внимания властей нам не важны. Важны трансформация этого внимания в осмысление текущей ситуации и выработка на этой основе стратегического видения будущего. И только затем - плановое, системное и контролируемое движение от одного к другому.
Отметим лишь некоторые характерные черты смещения фокуса внимания в сторону регионально-пространственного аспекта, оформившиеся на протяжении года.
Децентрализация
Несомненно, самым громким обращением к проблемам регионального развития стало Бюджетное послание президента России в конце июня 2011 года. Лидер государства впервые заговорил о возможности децентрализации власти по уровням федеральной вертикали, с тем чтобы повысить заинтересованность в модернизации экономики и эффективность властей на местах. Тогда же Дмитрий Медведев призвал создать межведомственные рабочие группы, которым поручалась выработка конкретных рекомендаций для проведения децентрализации. (Отведенный рабочим группам срок заканчивается текущим декабрем, так что в ближайшее время стоит ожидать серии отчетных докладов.)
Развитие на уровне первых лиц тема получила на заседании президиума Госсовета при президенте РФ в Хабаровске в ноябре 2011 года. С докладом выступил губернатор Свердловской области Александр Мишарин. Едва ли не впервые за последние годы были поставлены вопросы согласования приоритетов развития страны и отдельных регионов, обеспечения мотивации региональных и местных властей в развитии своих территорий, реформирования межбюджетных отношений.
Постоянным читателям нашего журнала разъяснять беды гиперцентрализации, ручного управления и нестабильности административных правил игры нужды нет. В очередной раз подчеркнем: любая модернизация рождается не в стране вообще, а в конкретных городах и регионах. Значит, чтобы развиваться, эти города и регионы должны иметь полномочия и ресурсы, четко очерченную сферу компетенций, в которой они сами будут ставить цели и выбирать средства для их достижения. И здесь потребуется честное признание асимметрии развития городов и регионов и приспособление федеративных механизмов к этой самой асимметрии.
Города
Первым обратил внимание общественности на территориально-пространственный аспект нашей жизни кризис моногородов. Вспомните манеру, с которой федеральная власть ринулась их спасать в середине 2009 года: набор инструментов поддержки предполагался абсолютно одинаковый. Лечить одними и теми же припарками (финансирование комплексных инвестиционных планов - КИПов) собирались четыре сотни городов первоначального списка, двадцать семь - критичного. Более того, защищать свои КИПы все города должны были в одном единственном ведомстве на самом высоком федеральном уровне. В 2011 году интерес федерального центра иссяк, и проблема моногородов (она, разумеется, никуда не делась) отошла региональным властям.
При этом тогда же произошла, на наш взгляд, качественная эволюция в отношении к моногородам, в результате которой подход к ним и возможно назвать регионалистским. В октябре 2011 года на совещании у губернатора Свердловской области (она лидирует в стране по числу монопрофильных поселений) впервые на высоком административном уровне предложено было классифицировать (!) населенные пункты по списку параллельных самостоятельных критериев, а не по степени критичности ситуации, как это делалось федеральными властями. И на этом основании выработать диверсифицированную программу поддержки - в зависимости от особенностей города варьировать инструмент, а не просто менять объем финансовых вливаний, рассчитываемый от степени бедственности его положения.
Однако в 2011 году обсуждали не только моно-, но и вполне устойчиво и диверсифицированно развивающиеся города. Подступались к этой теме с разных направлений. С одной стороны, в ситуации демографического спада особую актуальность приобретает вопрос рационального каркаса расселения по обширной территории страны. В этой связи особую важность приобретают инструменты повышения мобильности населения и проведение политики «контролируемого сжатия» человеческого присутствия на некоторых территориях. С другой - основой будущего экономического роста (согласно новой модели развития) должен стать высококачественный человеческий капитал, который, как известно, любит концентрироваться в городах. С этого угла зрения важными становятся вопросы качества городской среды.
Во всех ситуациях (и в решении проблемы моногородов, и в разговоре про контролируемое сжатие, и в вопросах развития городской среды) одним из важнейших направлений действия называлось развитие межмуниципального сотрудничества и агломерационных процессов. Это основополагающий, на наш взгляд, процесс, превращающий регион из умозрительного административного образования в целостный территориальный социально-экономический комплекс. Больше всего разговоров про межмуниципальное сотрудничество шло в 2011 году в рамках обсуждения трех агломераций: вокруг Екатеринбурга (крупнейшее на Урале территориальное сосредоточение экономических ресурсов), нижнетагильского «куста» городов (его особенность - резко возросшая инвестиционная активность); связки Салават - Стерлитамак - Ишимбай (это успешный пример функционирования полицентрической агломерации - конурбации).
Инвестиции
Региональный акцент в 2011 году четко проявился и в инвестиционной активности на территории Большого Урала. Если вспомнить черты нарождавшегося на докризисной волне инвестиционного бума, его драйверами прежде всего были программы развития и перевооружения уральских и федеральных холдингов, крупнейших добывающих и обрабатывающих предприятий, а также обслуживающей промышленной инфраструктуры (энергетической, например). В посткризисном инвестиционном процессе в регионе куда большую активность развили губернские власти.
Так, в конце 2010 - начале 2011 года во многих областях были созданы и начали работать сравнительно новые для Урала институты, призванные повышать инвестиционную привлекательность территорий - корпорации развития регионов. В числе первых появилась Корпорация развития Республики Башкортостан, затем - Свердловской области (крупнейшая на сегодня в стране) и Оренбургской области. Чуть позже в права вступило Агентство регионального развития Челябинской области. Подобные институции в отечественной практике не новы, еще в докризисные времена они действовали, например, в Забайкалье, Якутии и Самарской области. Однако на Урал пришли лишь под конец 2010 года. (Отметим, к слову, что работу над крупнейшим реализуемым на Урале инвестиционным проектом - созданием особой экономической зоны промышленно-производственного «Титановая долина» - начинала как раз Корпорация развития Среднего Урала. Речь идет о последней реинкарнации проекта: «Титановую долину» несколько раз пытались запустить с 2006 года.)
Кроме создания региональных корпораций развития активность областных администраций проявлялась и в использовании новых (зачастую недоосмысленных) инструментов экономической политики в целом и промышленной в частности. Самым частотным словом в этом контексте стали «кластеры».
В целом эти тенденции в инвестиционном процессе можно назвать структурированием и систематизацией отношений «бизнес - власть». Так, прежде в качестве эталона эффективности схемы взаимодействия инвестора с региональными администрациями приводилась расхожая история о том, что, мол, губернатор Калужской области (одного из регионов-лидеров по привлечению инвестиций в стране) Анатолий Артамонов на первой же встрече дает потенциальному инвестору номер личного мобильного телефона. А сейчас на уровне губерний стараются отходить от ручного регулирования, создавая институциональную (иногда просто ведомственную) инфраструктуру.
Стратегии
Урожайным 2011 год выдался на региональные программные документы. Конечно, тон задавали федеральные рабочие группы, работающие над корректировкой стратегии долгосрочного развития страны. Однако внутренняя активность заслуживает большего внимания.
Самым спорным региональным программным документом стала, на наш взгляд, стратегия развития Уральского федерального округа. Основной вопрос в ней вызывает определение объекта стратегирования - сам макрорегион. Внутренняя целостность УрФО очень сомнительна: объединение в самостоятельную замкнутую систему металлургических Свердловской и Челябинской областей (старопромышленного Урала) и нефте- и газоносными Югрой и ЯНАО (Западной Сибири) невозможно ни по социально-экономическому, ни по историко-культурному критерию. А если так, то откуда возьмутся внутренне обусловленные тенденции совместного развития?
Наиболее творчески к стратегированию, на наш взгляд, подошли в Башкортостане. Стратегия социально-экономического развития республики была разработана еще в 2006 году, однако в посткризисный период новый президент взялся за ее кардинальный пересмотр. В результате в документах, которые пока носят характер проектов, появились нетипичные для большинства отечественных административных стратегий подходы: башкирские власти в первую очередь озадачились обдумыванием возможностей реализации собственных региональных преимуществ, а не проецированием на себя общестрановых. Так, большое внимание в новых рекомендациях уделено демографическим преимуществам Башкортостана - в отличие от страны в целом население в республике прирастает, его половозрастная структура более сбалансирована. Важное место в будущих планах южного Предуралья занимает развитие уникально сбалансированного (опять же в отличие от большинства регионов страны) соотношения добывающего сектора, перерабатывающих производств и, что самое важное, агропромышленного комплекса. И уж истинным новаторством выглядит территориальный подход: республику предлагается рассматривать как семь специфических внутренне целостных субрегиональных зон, каждой из которых присущи свои социально-экономические и историко-культурологические черты.
Самым плодовитым регионом на программные документы стала в 2011 году Свердловская область. Собственно долгосрочная стратегия развития области - послушное переложение федеральных ориентиров на уровень ниже по административной иерархии. В отличие от башкирской авторскими инструментами она не блещет. Но кроме нее готовится программа развития промышленности на среднесрочную перспективу, концепция территориального развития региона, почти принята концепция развития культуры (!). Причем примечательно, на наш взгляд, не столько количество и даже качество принимаемых документов, сколько процесс их утверждения. Скажем, обсуждение проекта программы развития промышленности вызвало неожиданно сильную и конструктивную реакцию как со стороны бизнеса (в первую очередь - СОСПП), так и со стороны крупнейших промышленных городов. Укрепление взаимодействия региональных властей, бизнеса и местного самоуправления безусловно пойдет области только на пользу.
Следующий шаг
Если начать моделировать движение в направлении поставленных регионалистско-пространственных приоритетов, то уже в краткосрочном периоде упираешься в одно существенное ограничение - отсутствие знаний о человеческом капитале. Ограничение, на первый взгляд, технического характера: провел исследование, оценил, скорректировал программу и - дальше. Однако масштаб незнания настолько велик, что способен надолго застопорить использование большинства инструментов, при помощи которых собирались строить светлое региональное будущее.
Во-первых, это качественный аспект знаний о человеческом капитале. Например, мы постулируем, что основой будущей модели экономического роста и страны, и Урала должен стать качественный человеческий капитал. При этом не имеем никаких инструментов измерения качества этого капитала. Единственным показателем, который собирает Росстат в приемлемой детализации, можно назвать уровень образования населения. Однако мы фактически приходим ко всеохватности высшего образования (по данным ГУ ВШЭ, дать его детям стремятся 98% родителей), и через несколько лет этот и сейчас не слишком информативный количественный показатель вовсе потеряет смысл. А качественных характеристик он давно не отражает.
Города и городская среда называются центрами сосредоточения человеческого потенциала. Ставится проблема выбора опорных точек роста в регионе. Но у нас нет муниципальной статистики, которая показывала бы реальную ситуацию с занятостью в городах: нет показателя занятых в экономике, тем более нет распределения занятых ни по специальностям, ни по профессиям, ни по должностям. Есть лишь оценка доли экономически активного населения и, в лучшем случае, его распределения по видам экономической деятельности. О каком понимании качества человеческого капитала можно говорить, если в такой системе, допустим, младший плавильщик Ашинского металлургического завода, начальник рекламной службы Челябинского трубопрокатного завода и высшее руководство Магнитогорского металлургического комбината учитываются одинаково?
Во-вторых, похожая ситуация и с территориальным распределением человеческого капитала. Говоря сегодня о развитии транспортной сети, формировании агломераций, повышении мобильности населения, мы не можем определить количественные и локализовать пространственные характеристики этих процессов. Внутристрановое движение населения в разрезе городов совершенно не учитывается в официальной отчетности. О какой управляемой миграции и контролируемом сжатии можно говорить? Тем более нет информации о маятниковой миграции, а ведь именно эти данные служат оценкой связности пространственного каркаса в целом и интенсивности агломерационных процессов в частности.
Отдельная тема - динамика человеческого капитала и его учет: третий, перспективный, пункт оценки. Безусловно, важнейшие акторы этого процесса - системы образования и здравоохранения, на обсуждении проблем которых (и их реформировании) сломано бессчетное количество копий. Отметим лишь одну загвоздку регионального характера, основанную опять же на недостатке информации. Экономический комплекс на уровне как минимум Урало-Западносибирского региона не в состоянии сформировать внятный долгосрочный консолидированный заказ на специалистов. А сотрудничество компаний и образовательных учреждений в последние годы, по разным оценкам, если не сокращалось, то было стабильно мало. Одна из причин - горизонт планирования предприятий недотягивает до игры вдолгую.
В результате система образования становится или очень общей ступенью социализации (диплом о высшем образовании должен быть - и точка) без внятной профессиональной специализации, или работает на текущие потребности конкретного предприятия в тех местах (моногородах, как правило), где жесткая связка завод-якорь - подшефное училище еще не развалилась. Однако и в том, и в другом случае продуманного сотрудничества образовательной системы и экономического комплекса не получается. А раз так, откуда возьмется уверенность в успехе инвестиционных начинаний реиндустриализации уральской экономики, или хотя бы основания для расчета рисков таких проектов?
Преувеличивать проблему тоже не стоит. Разобраться с процессами развития человеческого капитала, полагаем, несравнимо проще, чем победить коррупцию во власти или выправить демографический спад в стране. Это просто длительная кропотливая работа методологического характера, требующая согласованной работы на уровне как федерации, так и регионов и муниципалитетов, как национальных и транснациональных холдингов, так и средних и даже малых предприятий.
Резюмируем. В 2011 году в стране и в нашем регионе внятно заговорили о долгосрочных стратегиях и приоритетах будущего роста, основа которых - устойчивое пространственное развитие. Раз планы долгосрочные, то выполнить их в один ход не удастся. Значит, необходимы подготовка отчетности и разработка критериев, сопоставляя которые можно судить об успешности отдельных этапов и вырабатывать корректирующие управляющие воздействия. Наше глубокое убеждение - в самую первую очередь в этом процессе должна быть отлажена многокритериальная система оценки и учета человеческого капитала. И начинать эту работу надо как раз на региональном уровне.