2008 — 2009: Итоги и перспективы. Мечта антиглобалиста
Предсказать глубину и длительность нарастающего кризиса невозможно, но его география уже прорисовывается. В первую очередь он ударит по экспортно-ресурсным регионам и крупным городам, наиболее тесно связанным с глобальной экономикой.Кризисные риски можно оценить, учитывая специализацию экономики регионов, бюджетные риски (зависимость от налогов бюджетоформирующих предприятий), уровень занятости в отраслях с высокой вероятностью спада и в моногородах, состояние малого бизнеса как возможной «жертвы» (спрос на его продукцию и услуги сократится) и потенциального поглотителя высвобождающихся работников. Чего нам ждать, рассказывает профессор МГУ директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
- Наталья Васильевна, с какими рискам регионы встретятся в следующем году?
- Можно выделить несколько групп наиболее проблемных территорий с разным сочетанием рисков. Хуже всего положение монопрофильных экспортных регионов, особенно металлургических, получивших массированный удар: на треть сократились мировые цены, резко упал и мировой, и внутренний спрос на продукцию. Кроме того, металлургия трудоемка и занятость в ней почти не сокращалась в постсоветский период, в отрасли доминируют моногорода. Максимальны и бюджетные риски. Некоторые металлургические регионы зависят от деятельности одного-двух крупных предприятий, доля налога на прибыль в доходах их бюджетов достигает 35 - 40%. Они очень неплохо жили в последние годы: этот налог идет в основном в региональный бюджет, а металлургические компании, в отличие от нефтегазовых, чаще прописаны в регионах, а не в Москве. Темпы спада промышленности на этих территориях уже максимальны, и в целом кризис экономики будет наиболее жестким.
- Нефтегазовые регионы тоже экспортные и монопрофильные, но вряд ли такой сценарий развития ситуации для них вероятен...
- Зависимость их бюджетов от крупных компаний также велика. Есть как минимум три смягчающие причины. Во-первых, уже проведенная в начале 2000-х годов санация занятости в нефтяных компаниях: тогда на аутсорсинг вывели вспомогательные подразделения, и им пришлось учиться выживать самостоятельно. Этого не сделал только Газпром. Во-вторых, значительная вахтовая занятость, которая первой пойдет «под нож» и замедлит рост безработицы местного населения. В-третьих, другой тип работников - в основном бывшие мигранты, приехавшие в Сибирь со всей страны: они заведомо более адаптивны и мобильны по сравнению с людьми, занятыми на металлургических предприятиях моногородов Урала, работающими там из поколения в поколение. Но самое главное - в стране, живущей за счет нефти и газа, федеральные власти в первую очередь помогут регионам, добывающим «наше все».
Кто и почему
- Какие еще типы территорий вы выделяете и как кризис скажется на них?- Для промышленно развитых регионов с более диверсифицированной экономикой риски существенны, но они разные. Для Свердловской области, которая наряду с Татарстаном была лидером экономического роста в 2000-е годы, «камнем на шее» вновь окажутся многочисленные небольшие моногорода со старыми металлургическими предприятиями, принадлежащими в основном УГМК, Русалу и Евразхолдингу. Эти риски дополняются спадом сервисной экономики и строительства в городах-миллионниках, но опыт предыдущих кризисов показывает, что полифункциональная экономика агломераций более адаптивна, если институциональная среда не душит бизнес, в том числе малый, который в этих регионах развит лучше.
Регионы импортозамещения, особенно машиностроительные, также связаны с мировой экономикой, спрос на их продукцию обеспечивался притоком нефтедолларов. Собственники ведущих машиностроительных предприятий - в основном из крупного сырьевого бизнеса, испытывающего острые финансовые проблемы, поэтому текущая поддержка резко сокращается, не говоря уже об инвестициях. Основные риски - в сфере занятости, так как роль этих предприятий в доходах бюджетов невелика, и сами регионы не относятся к развитым. В 1998 году обвальная девальвация рубля дала отраслям импортозамещения сильный стимул к росту, однако повтор такого сценария политически маловероятен, а гуманное «отрезание хвоста по кускам» надолго затянет спад машиностроения. Высвобождение занятых уже идет, но его масштабы вряд ли превысят уровень 1990-х годов.
Для слаборазвитых регионов все будет зависеть от состояния федерального бюджета, 13 - 14% которого идет на межбюджетные трансферты. В 17 регионах страны доля безвозмездных перечислений достигает 50 - 93% всех доходов их бюджета, еще в 11 регионах - 40 - 50%, в итоге почти треть регионов страны жестко зависит от федеральной помощи. Главная проблема - адекватность расходов, так как финансовых ресурсов уже в следующем году может не хватить. Однако заработная плата федеральным бюджетникам повышена на треть, аналогичные рекомендации даны регионам, хотя многие от этого отказались. Риски роста безработицы для менее развитых регионов не так сильны. Исследования в странах ЕС показывают, что более развитые регионы с низкой безработицей сильнее реагируют на изменения экономической ситуации (при ее ухудшении безработица быстрее растет, а при улучшении быстрее сокращается), в то время как регионы с проблемным рынком труда более стабильны. Лежачему падать некуда. Политика федерального центра в отношении слаборазвитых регионов, судя по всему, будет определяться исходя из оценки политических рисков, поэтому приоритетность поддержки отдельных республик Северного Кавказа, прежде всего Чечни, сохранится.
Кому и как
- Какие экономические меры, в том числе государственные, помогут регионам пережить время нестабильности?- Перед государством стоит тяжелый выбор - кому и как помогать? Первый вопрос - кому? Главный конфликт - между поддержкой бизнеса и поддержкой населения. Этот конфликт имеет пространственную проекцию: крупный бизнес концентрируется в более развитых регионах, а 70% населения живет в средне- и слаборазвитых регионах. Масштабная финансовая поддержка бизнеса усиливает риск дефицита федеральных финансовых ресурсов, необходимых для перераспределительной политики, социальной и региональной.
Выбор также зависит от жизнестойкости бизнеса и остроты проблемы населения, занятого в разных отраслях и живущего в разных местах. В федеральных городах с сервисной экономикой объективных возможностей для адаптации больше, хотя новому бизнесу в секторе услуг (торговым сетям, финансовому сектору и деловым услугам) придется пройти через рыночную санацию, спад и поглощения менее эффективных собственников. Для региональных центров процесс будет более болезненным, в них новый бизнес в секторе услуг только формируется. Бюджеты федеральных городов имеют «жировую прослойку», которую придется съедать, а все прочие крупные города давно сидят на голодном бюджетном пайке, будучи муниципальными образованиями. К группам риска во всех крупных городах относится и небедное население - покупатели жилья и малый бизнес. Для решения их проблем нужны в первую очередь институциональные меры поддержки. Легальный малый бизнес вряд ли переживет удары кризиса, и без этого находясь под прессингом неэффективных институтов и коррупционных выплат. Если государство не сможет резко ослабить давление на малых предпринимателей, они вновь уйдут в тень. Но это относится только к торговле и услугам, а нарождающийся инвестиционный малый бизнес без улучшения институтов кризиса вымрет точно.
Активы крупного экспортного бизнеса размещены в основном в более развитых регионах, но чаще это монопрофильные города, которые неизбежно пострадают, как и бюджеты этих регионов, зависящие от налога на прибыль. Крупные компании уже получили финансовые ресурсы от государства, чтобы рассчитаться за срочные кредиты, взятые у западных банков. Эти деньги не попадут в регионы, но все же помогут сохранить рабочие места в монопрофильных городах крупного бизнеса с лучшими активами. Для моногородов с худшими предприятиями (старыми металлургическими заводами и др.) проблемы намного острее, там возможно свертывание производства. В таких моногородах нужны специальные и масштабные меры поддержки населения, прежде всего за счет федеральной помощи, чтобы не допустить критических ситуаций.
Крупный импортозамещающий бизнес (ВПК, машиностроение) отнесен к приоритетам финансовой поддержки. Однако при длительном кризисе денег для поддержки низкоконкурентного машиностроения, скорее всего, не хватит. В моногородах этих отраслей ситуация будет ухудшаться, но медленнее и вряд ли завершится санацией худших активов руками государства. Растянутый во времени рост социальных проблем таких моногородов, невысокие доходы населения и уже имеющийся опыт адаптации населения к длительной безработице, накопленный в 1990-е годы, позволяют лучше подготовиться к кризису, используя адекватные программы переобучения, общественных работ и социальной защиты с менее крупными бюджетными расходами.
Основной санирующей функцией кризиса станет резкое торможение масштабных инвестпроектов государства. Многие из них весьма спорны с точки зрения потенциальной эффективности, особенно дорогостоящие инфраструктурно-сырьевые проекты на Урале и в восточных регионах страны. Но это не значит, что под нож должны идти все инвестиции - именно в период кризиса были построены автодороги, которыми жители США пользуются до сих пор.
- Второй вопрос - как...
- В самом общем виде это проблема перераспределения кризисных издержек. Сейчас они в большей степени ложатся на регионы: в них резко сокращается бюджетоформирующий налог на прибыль, при этом именно на уровне регионов и муниципалитетов концентрируются социальные обязательства и расходы, которые будут расти в ходе кризиса. Проблема имеет два решения.
С одной стороны, можно уравнять издержки, частично перераспределив налоговые ресурсы в пользу регионов, чтобы они имели возможности решать свои проблемы, которые знают заведомо лучше центра. Перекладывая часть ответственности на субъекты РФ, центр одновременно должен обеспечивать координацию федеральных и региональных мер поддержки, что непросто. Но это путь к эффективной децентрализации управления, дающий выигрыш регионам с более высоким качеством менеджмента и, тем самым, улучшающий институциональные условия для последующего роста.
С другой стороны, можно еще более усилить концентрацию финансовых ресурсов на федеральном уровне и «рулить в ручном режиме» (например, с помощью дотаций регионам на сбалансированность бюджетов и других непрозрачных инструментов), но тогда вся ответственность ложится на федеральную власть, а регионы выстраиваются в огромную лоббистскую очередь. Пока большинство экспертов склоняется к тому, что федеральными властями будет выбран путь дальнейшей централизации полномочий и ресурсов, который ведет к принятию нетранспарентных и далеко не всегда эффективных решений о поддержке регионов.