Связать чиновника

На прошлой неделе глава Минкомсвязи Николай Никифоров и три его заместителя распределили между собой регионы, в которых они будут курировать развитие системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Прежде всего система необходима для реализации принципа «одного окна» при оказании гос­услуг. В Минкомсвязи поясняют:

- Отдельные субъекты РФ закреплены за министром и его замами для того, чтобы каждый из них мог досконально разобраться в ситуации в «своих» регионах.

И в ручном режиме, с одной стороны, помогать на политическом уровне решать проблемы при взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), с другой - контролировать выполнение плановых показателей.

По закону с 1 июля СМЭВ должны были внедрить все региональные и муниципальные органы власти. Сбор справок по разным инстанциям - больше не задача граждан или юрлиц. Теперь всеми необходимыми документами (кроме личного хранения) чиновники обязаны обмениваться самостоятельно. Ранее директор департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития РФ Алексей Херсонцев заявлял: «В тех субъектах России, где органы власти не готовы к получению сведений в электронном виде, будет организовано межведомственное взаимодействие иными способами, например, на бумаге, это будет стимулировать участников к наиболее быстрому переходу на электронное взаимодействие».

Ответственность за большее число субъектов Урало-Западносибирского региона возложена на замминистра Марка Шмулевича (под его опеку отошли Челябинская, Тюменская, Курганская и Оренбургская области, ХМАО, ЯНАЮ и Удмуртия), Пермский край достался другому заму Алексею Волину, а непосредственно министру отошли Башкирия и Свердловская область.

Провальный центр

Запуск СМЭВ - не первая попытка построить платформу для взаимодействия ведомств. В середине 2000-х на базе ФГУП НИИ «Восход» уже создавался Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ). Для его запуска в декабре 2007-го председатель правительства Виктор Зубков подписал соответствующее постановление. По неофициальным данным, затраты составили около 600 млн рублей.

Цели создания ОГИЦ были вполне четкими и рациональными: оптимизация взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти друг с другом, с населением и организациями; обеспечение регламентированного и свободного доступа к информации о деятельности органов власти и услугах, а также дистанционного оказания госуслуг на базе сведений, содержащихся в базах данных информационных систем.

Однако в 2010-м проект ОГИЦ был свернут (все остановилось на строительстве вычислительного центра), функции создания электронного правительства и поддержки СМЭВ переданы Ростелекому. Но наработки «Восхода» во вновь создаваемой системе тот не использовал.

Причины провала ОГИЦ в принципе прозрачны. Во-первых, несовершенство законодательной базы: не было достаточного количества нормативных актов, которые регулировали бы предоставление электронных госуслуг. Во-вторых, у Центра оказалось сразу три регулятора - Минкомсвязи, Росинформтехнологии, Минэкономразвития России, что отразилось на оперативности принятия решений и их согласованности. В-третьих, лица, ответственные за разработку регламентов предоставления электронных госуслуг, так и не были назначены. Наконец, к взаимодействию не были готовы сами органы власти. Денег тратилась масса, а процесс не шел.

Конечно, ОГИЦ можно назвать предшественником СМЭВ, внедряемой в настоящий момент, с определенной долей условности. Если заострить внимание на юридической казуистике, то Центр создавался для информационного взаимодействия органов власти, а СМЭВ - для обеспечения обмена данными между информационными системами. Для многих разницы нет, но на деле она велика.

Кроме того, есть и идеологические нюансы. ОГИЦ - централизованный вычислительный мегацентр, в котором физически сосредоточены ведомственные информсистемы. А СМЭВ - система распределенная, в которой существует много альтернативных способов обмена информацией.

Данные по разработке электронных сервисов в субъектах Урало-Западносибирского региона 

Статистика обращения субъектов РФ к электронным сервисам ФОИВ

От нуля до чемпиона

То, что Николай Никифоров взял под контроль Свердловскую область, объяснить легко: это один из самых неблагоприятных регионов страны с точки зрения внедрения СМЭВ. Упрощенно межведомственное взаимодействие сводится к получению и отправке информации по горизонтали (между ведомствами одного уровня - региональными, федеральными и муниципальными) и по вертикали (например, от регионального министерства федеральному и обратно). Для обмена сведениями должны быть разработаны специализированные унифицированные форматы и сервисы. Именно по числу последних проще всего отслеживать готовность региона к электронному взаимодействию.

Итак, по данным мониторинга Интерфакса, из 29 электронных сервисов, необходимых для передачи информации от региональных и муниципальных органов на федеральный уровень, на Среднем Урале разработано 25 (86%), однако ни один из них до сих пор не одобрен для промышленной эксплуатации. Кроме того, Свердловская область не подключена ни к одному сервису ФОИВ, а технологические карты одобрены всего на 94% услуг. Мы употребили слово «всего», потому что у 80 субъектов эта цифра составляет 100%.

Урал и в целом вряд ли можно охарактеризовать как благополучный регион. Сразу у четырех субъектов из десяти ни один сервис не одобрен для промэксплуатации. То есть никакого электронного взаимодействия с федеральными ведомствами нет. Кроме того, в пяти субъектах доля органов местного самоуправления, подключенных к региональной СМЭВ, ниже 100%: у Пермского края - 93%, у Челябинской области - 85%, у ЯНАО - 70%, у Оренбургской области - 61%, у Башкирии - 7% (средний показатель по России - 77%).

Явным лидером на Урале является Тюменская область. Подавляющее большинство ведомств здесь готовы отправлять и получать сведения (см. таблицу «Данные по разработке электронных сервисов в субъектах Урало-Западносибирского региона»).

На фоне федерации Урал выглядит не столь удручающе. В начале октября Николай Никифоров приводил такие данные: правительство постановило, что каждый регион должен подготовить как минимум 40 сервисов, чтобы отвечать на запросы федеральных органов власти, то есть всего должно быть разработано 3320 сервисов. В действительности же работают лишь 150 (план выполнен на 5%).

Самый высокий спрос на услуги ФОИВ, судя по данным Интерфакса, показывает Челябинская область (Интерфакс считает количество обращений региональных и муниципальных чиновникам к сервисам ФОИВ). Причем она является российским лидером, существенно обгоняя Москву.

В аутсайдерах ожидаемо (из-за низкой степе­ни готовности сервисов) - Свердловская, Курганская области и Пермский край (см. таблицу «Статистика обращения субъектов РФ к электронным сервисам ФОИВ»).

Учимся считать

Слабая готовность системы межведомственного взаимодействия объясняется целым набором проблем. Первая - неразбериха с данными. В частности у властей отсутствует инструментарий для контроля интенсивности использования СМЭВ. Статистику обращений к сервисам ФОИВ ставить во главу угла некорректно. Число запросов в системе, на основе которых строится рейтинг, однозначно не равно числу сведений, полученных субъектом от федеральных органов. Например, для получения одного сведения региональное ведомство должно обратиться к СМЭВ минимум дважды - для отправки запроса и для получения ответа. Кроме того, в некоторых органах власти субъектов РФ системы настроены таким образом, что отправляют большое число промежуточных запросов в СМЭВ для выяснения статуса обработки основного. В результате число обращений к СМЭВ у этих регионов может в десятки и сотни раз (в зависимости от частоты промежуточных запросов) превышать реальное количество полученных через систему сведений.

Кроме того, федеральные и региональные власти явно расходятся в подсчете необходимого количества сервисов. Так, в Башкирии разница двукратная. А первый заместитель министра информационных технологий и связи Челябинской области Александр Козлов сообщил «Э-У», что на Южном Урале необходимо создать 34 электронных сервиса для предоставления сведений федеральным органам исполнительной власти, из них разработано 18 (53%). Однако Интерфакс (на его данные опирается правительство России) придерживается иного мнения: необходим 41 сервис, разработано - 100%, а в промэксплуатации - 12%.

Вторая проблема - поздний старт. Некоторые регионы постоянно откладывали начало работы над созданием сервисов. Усугубило ситуацию обновление правительства в начале 2012 года и реорганизация главного подрядчика СМЭВ - Рос­телекома.

- Сроки подключения к СМЭВ федеральных министерств не раз переносились. В итоге потрачено на это три года, а некоторые ведомства до сих пор дотачивают свои сервисы, - констатирует начальник отдела развития электронного правительства министерства транспорта и связи Свердловской области Татьяна Емельянова. - Мы тоже должны были все доделать к 1 июля, но, к сожалению, на федеральном и региональном уровне не утвердили вовремя все форматы сервисов. У нас выявлены 62 региональные и 27 муниципальных межведомственных услуг. На данный момент прозрачный обмен сведениями можно осуществлять только с ФОИВ, горизонтальное взаимодействие прорабатывается.

Третья проблема - недоверие населения. Александр Козлов: «Важным фактором использования сервисов населением является годами сформированный стереотип - отдать документы в орган власти лично надежнее, чем отправлять по каналам передачи данных». В Челябинской области пошли по пути информирования граждан о новых способах подачи заявлений.

Генеральный директор BSS Engineering Андрей Чучелов отмечает, что препятствием для развития СМЭВ также служит большое количество удаленных и труднодоступных населенных пунктов с плохими каналами связи, низким уровнем технического обеспечения (для Урала это характерно для севера Свердловской области, ХМАО и ЯНАО). Сюда же можно добавить и технологическое неравенство власти. Особенно отчетливо это видно при сравнении муниципальных и федеральных ведомств. У первых зачастую отсутствуют информационные системы, а данные, требующие перевода в электронный вид, нуждаются в жесткой ревизии. Кроме того, муниципальные и региональные чиновники до сих пор путают СМЭВ с системой межведомственного электронного документооборота (МЭДО). Но первая - качественно иной уровень решения вопросов взаимодействия информационных систем в автоматическом режиме, а вторая даже не является элементом первой и используется для взаимодействия ведомств путем простого обмена документами по защищенной электронной почте.

Еще одна глобальная проблема - идентификация пользователей в СМЭВ (это касается не только чиновников, но и граждан). Сегодня в большинстве регионов для этого используется электронная цифровая подпись, но ее раздали только госслужащим. Граждане подобными идентификаторами обделены.

В 2011 году власти, казалось бы, определились с формой идентификации в виде универсальной электронной карты (УЭК, в идеале используется вместо всех документов и обеспечивает доступ к порталу госуслуг). Минэкономразвития даже разработало дорожную карту для УЭК. Выдача этих средств идентификации гражданам должна была начаться с 2012 года. Но сроки из-за невозможности внедрить СМЭВ перенесены на 2013 год.

Однако ситуация не так прозрачна. УЭК еще не устоялась, а ее уже стараются заменить на иные технологии. Например, Ростелеком распространяет ЭЦП либо через USB-ключ (приобретено единым оператором у компаний «Алладин» и «КриптоПро»), либо через стандартную пластиковую карту (совместно с банком «Санкт-Петербург»). Кроме того, рассматривается вариант простого доступа к сайту госуслуг посредством логина и пароля, а некоторые регионы (например Югра) пользуются своими идентификационными картами.

И последняя проблема - нехватка финансирования. Бюджет большинства регионов и муниципалитетов в основном ориентирован на социальные нужды. Средства на автоматизацию выделяются по остаточному принципу, принятые программы не предусматривают возможность реализации решений по СМЭВ.

Не в своем соку

Несмотря на то, что на Урале СМЭВ находится далеко не в идеальном состоянии, вряд ли ее внедрение займет продолжительное время. По крайней мере, позиция федеральных властей в этом вопросе однозначна: чем быстрее, тем лучше. Именно этим объясняется отказ от переноса сроков реализации СМЭВ в регионах.

Другое дело, что российской верхушке необходима более качественная аналитика. Региональные власти могут отрапортовать о чем угодно, и при помощи уловок (вроде сотни дополнительных запросов в ФОИВ) сформировать позитивное впечатление о своей работе и спросе на госуслуги.

Кроме того, на наш взгляд, СМЭВ в среднесрочной перспективе должна расширить границы. Востребованность электронных услуг в регионах, безусловно, растет. Однако для большей части жителей они все еще труднодоступны, непонятны. Для популяризации, упрощения процесса получения необходимо увеличить вовлеченность в электронное взаимодействие организаций с распределенной и технически подготовленной инфраструктурой. Думается, что большой потенциал здесь имеет банковский сектор, построивший обширную сеть всевозможных каналов общения с клиентами (по крайне мере, это позволит предоставить гражданам комплексный сервис - заказ услуги и ее оплату). Необходимо лишь создать комфортные условия присоединения банков к этим процессам.