Нет в природе

Министерство экономического развития завершило публичные консультации в рамках подготовки заключения о проекте закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Среди профессионалов законопроект называют коротко - ТНОС.

Напомним: это один из восьми проектов, разработанных министерством природных ресурсов по поручению президента и направленных на изменение системы регулирования в области охраны окружающей среды (подробнее см. «Приглашение к политическому компромиссу», «Э-У» № 12 от 28.03.11). Как показали публичные консультации, проведенные министерством, бизнес оценил проект весьма неоднозначно. Для поиска конструктива «Эксперт-Урал» совместно со Свердловским союзом промышленников и предпринимателей провел круглый стол «Промышленная экология: как снизить негативное воздействие на окружающую среду», за которым собрал руководителей экологических служб предприятий региона, ученых, юристов и представителей надзорных органов.

С квадратными глазами

С первых минут обсуждения стало очевидно: действующая система контроля и наказания промышленных предприятий не устраивает ни органы надзора, ни экологов, ни сами предприятия. Сейчас она строится на подсчете предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ. Для каждого предприятия устанавливаются нормативы, а если они технологически невыполнимы, вводится «временно согласованный» норматив - лимит. Старший научный сотрудник института экономики УрО РАН Наталья Хильченко утверждает, что лимиты субъективны, нередко они значительно ниже, чем фактические выбросы. Президент Уральской Ассоциации экологически ответственных предприятий Евгений Устьянцев уверен, что сделать систему более объективной мешает отсутствие современных методов учета и контроля. Сейчас надзор выходит с периодическими проверками: «Если я жду проверку, то я положу такое сырье, которое даст меньший объем выбросов. Это почва для коррупции».

Предприятия говорят, что нормативы, установленные государством, нередко невыполнимы в принципе. Примеры приводит начальник управления охраны окружающей среды ОАО «Уралэлектромедь» Валентина Гугля:

- Практически все водоемы на Урале считаются рыбохозяйственными, да еще первой категории, хотя к таким относятся только водоемы, где происходит нерест осетровых рыб. И нормативы допустимых сбросов для промышленных предприятий устанавливают на основе ПДК для рыбохозяйственных водоемов. А это очень жесткие нормативы, такую степень очистки не могут обеспечить даже самые современные сооружения. Нельзя, например, почистить стоки до содержания меди в них 0,001 мг/л. Да это и не нужно. Такое требование абсурдно. Почему-то в Германии установлена одна и та же ПДК по меди как для питьевой воды, так и для рек - 0,4 мг/л, а у нас для питьевой воды - 1 мг/л, а для водоемов - 0,001 мг/л. Совершенно ясно, что ПДК требуют пересмотра. Но мы много лет не можем убедить в этих очевидных вещах контролирующие органы и законодателей. Нам пришлось провести серьезные гидробиологические и ихтиологические исследования на реке Пышме и озере Ключи в зоне производственной деятельности ОАО «Уралэлектромедь». В результате получено заключение, что водные объекты не имеют рыбохозяйственного значения. Эти выводы были учтены при разработке проекта НДС для нашего предприятия.

Другая претензия бизнеса - огромный и бесполезный документооборот.

- Вы знаете, сколько нормативных актов федерального уровня действует на сегодняшний момент? - обращается к аудитории начальник юридического отдела компании «Лафарж цемент» Оксана Баскаль. - 398! И в них еще все время вносятся изменения! Когда юристы пишут заключение по тому или иному вопросу в сфере природоохранного законодательства и делают ссылки на российские нормы, европейские руководители нашей компании не могут поверить, что одна узкая тема может регулироваться огромным количеством норм права. Они просто не понимают, как так можно работать.

При этом не прописаны многие административные процедуры, из-за чего предприятия вынуждены в ожидании ходить кругами вокруг согласующих органов. Печальным опытом делится главный эколог компании «Уралгидромедь» Екатерина Кальсина:

- С нас требуют разработку и согласование порядка производственно-экологического контроля в области обращения с отходами. Но утвержденного регламента по согласованию еще нет. Требуют законодательно согласовать паспорт газоочистного сооружения, но порядка согласования тоже нет, есть только форма этого паспорта. В результате мы, запуская новый производственный проект, вынуждены заниматься экологической документацией как минимум за год.

Экологические организации, как правило, недовольны существующей системой наказания нарушителей. Их вывод: «Нужно повысить штрафы и создать экономические стимулы для промышленности внедрять новые технологии».

РазТНОС

Что делать с этим клубком противоречий? Путь первый - вносить изменения в действующие законы. Сторонников его в обществе достаточно много. Вице-президент Ассоциации экологически ответственных предприятий, член Комитета по природопользованию и экологии Свердловского областного Союза промышленников и предпринимателей Галина Пахальчак: «Если мы вступим в ВТО с таким природоохранным законодательством, то просто опозоримся. На разработку полностью нового законодательства у нас нет времени, нам надо уже сейчас вносить изменения в отдельные законы по наиболее актуальным вопросам».

Второй путь - принимать новые законы по отдельным направлениям. Минприроды, представляя те самые восемь проектов, продвигает идею отмены лимитов и введения нормативов на основе наилучших доступных технологий. Напомним: предприятия по уровню опасности производства поделят на категории, по которым им установят норматив платы. В отличие от лимита пересматриваться он будет не каждый год, а раз в три-пять лет, что должно снизить административную нагрузку. Для самых опасных производств плата вырастет в три-пять раз, а затем будет зависеть от того, внедрят ли предприятия новые технологии. Ориентиром для чиновников станет составленный ими же реестр наилучших доступных технологий.

По мнению Минэкономразвития, в проекте немало положений, не позволяющих решить накопившиеся проблемы - снизить административную нагрузку на бизнес, уровень коррупционности. Многие руководители компаний, принявшие участие в опросе, считают, что он приведет к росту затрат. А заведующий кафедрой экологического менеджмента УрГЭУ Яков Яндыганов убежден, что невозможно добиться снижения негативного воздействия на природу только через страх увеличения платы: «Плата - это своеобразная индульгенция: заплатил - загрязняй. Это не тот путь. Страны, считающие свою экономику социально ориентированной, сегодня делают все для того, чтобы была возможность для собственно снижения выбросов. А у нас с одной стороны - наследие от предыдущих поколений в виде грязного производства, с другой - огромный износ основных фондов. Если мы хотим добиться эффекта, надо стимулировать предприятия не наказанием, а с помощью предоставления льгот: налоговых, ускоренной амортизации, льготных кредитов и так далее. Но этого в проекте нет».

Дискуссии о стимулировании бизнеса вкладываться в экологические проекты стали весьма популярны, и уже формируется некий стереотип: такие проекты должны быть бешено рентабельны. Это далеко не так. Проекты, связанные с модернизацией предприятий в целом, безусловно нацелены на экономический эффект, однако экологически направленные мероприятия чаще всего представляют собой затраты в чистом виде. Главный эколог СУМЗа Аркадий Рудой:

- Наше предприятие много лет плавило медь, не имея эффективной технологии производства серной кислоты. В 2002 году было решено начать реконструкцию химико-металлургического комплекса. Изначально рассчитывали уложиться в 4 - 5 млрд рублей, но из-за инфляции стройка обошлась в 12 млрд рублей. В рамках реконструкции построен абсолютно новый цех серной кислоты. Сегодня мы производим 750 тыс. тонн кислоты «ноль в ноль», то есть без прибыли. Сложно сказать, когда этот проект окупится, зато воздух в городах стал чище.

Реальный максимум

Российский союз промышленников и предпринимателей в ходе бурных дебатов над законопроектом ТНОС пришел выводу, что реформа лишь системы регулирования без учета всех составляющих природоохранного законодательства не может быть эффективна. И предложил третий путь - создать законодательство с нуля. Аргументы на круглом столе представил заместитель сопредседателя комитета по экологической, технологической и промышленной безопасности РСПП Евгений Брагин:

- Вопросы нормирования, экономического стимулирования, обращения отходов, ликвидация накопленного ущерба - частности. Надо исходить из того, что в России нет системы правовых отношений в сфере регулирования воздействия на окружающую среду, мы имеем лишь некий набор законодательных актов, которые достаточно сложно применять. Если мы внимательно посмотрим на базовый закон об охране окружающей среды, то увидим в нем следующую конструкцию. Нормативы допустимого воздействия устанавливаются исходя из нормативов качества окружающей среды, а те в свою очередь - исходя из задач обеспечения нормального естественного функционирования окружающей среды с сохранением биологического разнообразия. То есть если доводить эту конструкцию до юридического абсурда, то получается, что воздействие предприятий на окружающую среду должно быть в принципе незаметно. Но это практически невозможно. Хотя бы потому, что значительная часть предприятий построена 70 - 80 лет назад, когда экологического законодательства не существовало в природе. Игнорировать этот факт нельзя. Поэтому подход должен быть рациональный. Мы должны ответить на вопрос: а что можно сделать в реальной жизни, чтобы снизить негативное воздействие? Задача госорганов в этой ситуации - из каждого конкретного предприятия выжать максимум, но это должен быть реальный максимум.

Если мы с этим тезисом соглашаемся, то немедленно упираемся в другую проблему - несовершенство мониторинга негативного воздействия. Жесткость экологического законодательства развитых стран основана на очень понятной и очень предметной вещи - непрерывном инструментальном контроле источников загрязнения. Этот механизм позволяет отказаться от наших расчетных нормативов и по каждому крупному источнику с технической точностью выявить уровень загрязнений. И вот здесь появляется первая точка взаимодействия между промышленностью и органами власти: нужно принять закон, в соответствии с которым предприятия за свой счет установят у себя средства инструментального контроля. Объем загрязнений, выявленный, например, в течение первого года, может считаться разрешенным. Но не навсегда. Это лишь база для дальнейшего развития законодательства, потому что теперь надо думать над тем, как снижать абсолютный объем загрязнений. Тот, кто совсем грязный, должен поторопиться, для более чистых производств установить более поздние сроки, но все равно законодательство должно быть направлено на общее снижение. Добиться этого можно в том числе и за счет применения тех самых новых технологий, о которых говорит проект ТНОС. Только не надо в этом случае составлять никаких реестров, следует предоставить предприятиям возможность самим выбирать способ модернизации производства. В этом проекте прописаны два очень правильных способа экономического стимулирования: возможность ускоренной амортизации при реализации проектов с экологическим эффектом и зачет расходов на природоохранные мероприятия в счет платы за негативное воздействие. Но, к сожалению, от редакции к редакции эти пункты становятся все меньше, и у нас есть опасение, что из итогового варианта закона, если он будет принят, они исчезнут вообще.

И последний пункт - распределение полномочий между надзорными органами. Сейчас некоторые виды разрешений предприятиям надо согласовывать в пяти инстанциях. Росприроднадзор и Роспотребнадзор вроде бы имеют каждый свои функции, и нельзя сказать, что кто-то из них не нужен. Но в сфере промышленной экологии они дублируют друг друга. Чтобы от этого избавиться, нужно разделить функции правоустановления и надзора и создать единый орган.

РСПП, по словам Евгения Брагина, обсуждает возможность самостоятельной разработки полного комплекта новых документов: сторонников именно такого подхода в структурах госуправления не так много.