Доходное или многоотходное?
Государство хочет заставить бизнес зарабатывать на переработке отходов, однако четкого механизма стимулирования предприятий к вовлечению отходов в хозяйственный оборот не предлагает.Рабочие группы при министерстве природных ресурсов и профильном комитете Государственной думы подготовили законопроект о внесении изменений в федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Документ прошел этап первого чтения, ожидается, что в первой половине года состоится его повторное обсуждение в Думе. Между тем у бизнеса отношение к проекту весьма противоречивое.
Урал под ударом
«Мусорная» проблема для России очевидна: уровень переработки твердых бытовых отходов (ТБО) в нашей стране не превышает 4 — 5%, промышленных — 35%. Все остальное отправляется на полигоны. Особенно актуален вопрос утилизации промышленных отходов для Урала и Западной Сибири. Промышленная база региона создавалась в эпоху сталинской индустриализации, когда страна активно наращивала военно-экономический потенциал. Экономика территории формировалась на основе мощнейшего комплекса тяжелой промышленности, он уже тогда наносил колоссальный вред окружающей среде. И сегодня экономический каркас по-прежнему составляют предприятия тяжелого машиностроения, металлургии, энергетики, нефте- и газодобычи, химической промышленности, которые в силу технологий никогда не были абсолютно чистыми производствами. В результате некоторые уральские города (Екатеринбург, Нижний Тагил, Магнитогорск, Карабаш) остаются героями всевозможных антирейтингов самых грязных населенных пунктов России. Так, согласно рейтингу общественной организации «Зеленый патруль» от 19 марта 2013 года, Челябинская область признана самым экологически неблагополучным регионом России.
Безусловно, надзорные органы сформировали и методы контроля за промышленными предприятиями, и систему наказания. В сфере отходов методика строится вокруг нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, то есть числовых параметров, определяющих заявленный и генерированный объем отходов. На основании нормативов и лимитов (ПНЛООР) выдается разрешение, причем оно регулярно пересматривается. За превышение лимита предприятиям приходится платить штраф, даже если отходы размещены на специализированном объекте при выполнении всех мер по защите окружающей среды. Помимо этого органы государственной исполнительной власти ведут паспортизацию отходов и федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).
Сегодня уже и надзорные органы, и предприятия, и экологи признают: механизм не дееспособен. Попытки создать внятное работающее законодательство (по поручению президента министерство природных ресурсов с 2008 года готовит шесть новых законопроектов) к результату пока не привели: документы зависли в коридорах Думы на разных стадиях.
Попытка не пытка
Авторы законопроекта о внесении изменений в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» декларируют цель так: необходимо создать экономические стимулы для вовлечения отходов производства в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов. Идея здравая: переработка отходов кроме экологической составляющей с некоторыми оговорками действительно может давать экономический эффект. Однако предложенный механизм ее реализации — создание в несформированной еще отрасли института саморегулирования — вызывает много вопросов.Министерство природных ресурсов предлагает присваивать каждому предприятию, генерирующему промышленные отходы, статус «оператора» с обязательным членством в саморегулируемых организациях (СРО). Фактически оно предлагает заменить действующую систему контроля за процессом переработки отходов через лицензирование на контроль самих участников рынка. В этом случае предприятия сами должны вырабатывать стандарты обращения с отходами и методы контроля за их исполнением. Кроме того, согласно общему закону о СРО, который сейчас действует в России, если отрасль переходит на этот принцип регулирования, ее участники обязаны создать специальный компенсационный фонд. В данном случае предлагается за счет этого фонда развивать некую общую индустрию утилизации. Один из авторов законопроекта заместитель министра природных ресурсов Ринат Гизатулин не раз подчеркивал, что эта система должна «работать» намного продуктивнее нынешней. Он рассчитывает, что стимулировать предприятия вкладываться в переработку будет специальный утилизационный сбор: проектом предусмотрена возможность выбора между его уплатой и самостоятельной утилизацией продукции, потерявшей потребительские свойства.
Чтобы повысить эффективность создаваемой индустрии, Минприроды предлагает передать полномочия по установлению тарифов, норм накопления отходов, а также организации деятельности по утилизации (использованию), обезвреживанию и захоронению отходов с муниципального уровня на уровень субъекта Российской Федерации.
Без сортировки
Концепция проекта встретила жесткую критику со стороны бизнеса. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) представил в заключение несколько серьезных аргументов «против». Первая и, на наш взгляд, вполне обоснованная претензия — отсутствие в законе четкого определения предмета регулирования. В категорию «отходы» попадали сразу все виды отходов, включая даже старые автомобили. Между тем все они отличаются и по технологиям генерации отходов, и по возможностям утилизации.Условно все отходы можно разделить на пять групп. Первая — лом цветных и черных металлов. По мнению заместителя сопредседателя комитета по экологической, технологической и промышленной безопасности РСПП Евгения Брагина, спрос на лом настолько велик, что уровень его вовлечения в переработку уже сегодня приближается к 100%, так что дополнительных стимулирований здесь не требуется. Второй тип отходов — вскрышные породы горнодобывающих производств. Это вообще естественные природные образования, состоящие из почвообразующих компонентов и минералов. В силу значительного объема и отсутствия полезных свойств (это просто перемещенная порода) они не могут быть вовлечены в переработку и их нужно исключить из понятия «отходы», считает Евгений Брагин. Третья группа — отходы промышленных производств (шлаки, шламы, золы, хвосты), образование и размещение которых предусмотрено проектом предприятия. Переработка этих отходов, если она технически возможна и экономически рентабельна, тоже не требует стимулирования, предприятие займется ею само.
Четвертый тип отходов — бытовые. Здесь нужно заниматься формированием системы раздельного сбора мусора для населения, просветительской работой и организацией индустрии его сортировки. Ничего общего с промышленными отходами это не имеет.
Пятая группа, попавшая в законопроект, — старые автомобили. Здесь проблематика сводится, скорее, к конкуренции в условиях ВТО, нежели к постановке проблемы утилизации.
Смешение всех этих видов отходов только усугубляет и без того далеко не самую эффективную систему контроля в России, резюмирует Евгений Брагин. Обсуждая законопроект, РСПП обращает внимание на более актуальные аспекты надзора, изменив которые, можно добиться большего результата. Евгений Брагин полагает, что нужно отказаться в законодательстве от такого понятия, как «норматив образования отходов». Предприниматели уверены, что разработка каких-либо планов по генерации отходов производства на пять лет вперед бессмысленна: «Этот механизм унаследован еще с советского времени, когда рыночной экономики не было, а государственным структурам был необходим контроль над использованием материальных ресурсов. Перенеся этот принцип в рыночную экономику, мы добиваемся лишь одного — каждое юридическое лицо сегодня тратит кучу времени на бюрократические процедуры, связанные с разработкой, утверждением и пересогласовыванием этого документа».
Второе используемое сейчас понятие — «лимит». С точки зрения охраны окружающей среды оно более значимо, чем «норматив», но его необходимо применять по отношению не к предприятиям, а к местам размещения и захоронения отходов. То есть в понятие должна вкладываться предельная емкость полигона, а не ежегодный объем размещения отходов на нем.
Самый большой шквал критики вызвала идея создания института СРО. РСПП подчеркивает, что даже если такая система появится, основные функции регулирования останутся в руках государства. Это согласование проектов нормативов образования отходов, выдача лимитов, ведение федерального классификационного каталога отходов, взимание платы за размещение отходов, утверждение паспортов. То есть вместо одной инстанции предприятия будут отстегивать сразу трем: государству, СРО и объединению СРО.
— Появление системы СРО приведет к дополнительным затратам со стороны предприятий, а еще одна контролирующая организация вряд ли окажет благоприятное влияние на бизнес, — комментирует исполнительный директор Березниковского содового завода Александр Мехлис.
Концептуальный винегрет
Идея создания института саморегулирования для решения этой задачи действительно выглядит спорной. Мы много лет следим за развитием саморегулирования в разных сегментах экономики (например, в оценочном бизнесе, аудите, строительстве) и видим, насколько тяжело идет его становление в России. Участники даже одной отрасли не могут договориться о единых правилах игры, преодолеть конфликт интересов. А в этом случае предлагается передать контроль за рынком представителям абсолютно разных сфер, никак друг с другом не связанных, живущих по разным правилам.На наш взгляд, подход, при котором на весь комплекс нерешенных концептуальных и технических проблем государство предлагает наложить новые механизмы с обязательным членством в СРО и уплатой дополнительных взносов, в корне неверен. Не говоря уже о том, что авторы законопроекта не проработали конкретный механизм стимулирования предприятий для вовлечения отходов в хозяйственный оборот, ограничившись громкими заявлениями.
С представленными РСПП аргументами согласился и экспертный совет при правительстве РФ. Рассмотрев текущую версию законопроекта, Совет назвал приоритеты государственной политики в области обращения с отходами декларативными и не подкрепленными конкретными механизмами реализации: «Все они решают частную задачу введения утилизационного сбора, но не обеспечивают формирование в отрасли эффективной системы экономических отношений».
Мировой опыт показывает, что идея создания универсального механизма управления отходами человеческой деятельности утопична по природе. Это утверждение справедливо и по отношению к другому крупному законопроекту Минприроды России «О совершенствовании нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» (ТНОС). Мы подробно рассказывали об этих новациях два года назад (см. «Приглашение к политическому компромиссу» , «Э-У» № 12 от 28.03.11). Параллельное рассмотрение двух этих подходов с учетом мировой практики и предложений предпринимателей, могло бы дать больший эффект для решения экологических проблем, нежели использование элементов саморегулирования. На наш взгляд, проблема не столько в конкретных деталях этих документов, сколько в отсутствии общих разумных принципов формирования экологического законодательства в России. И об этом мы будем говорить на специальном круглом столе в начале апреля со всеми заинтересованными участниками процесса.
Партнер
