В режиме ручной настройки
Главная проблема при формировании региональных бюджетов на 2009 год — непредсказуемость рыночной конъюнктуры: она не позволяет составить хотя бы приблизительные прогнозы. Эффективность бюджетной политики будет определяться скоростью реагирования власти на поведение внешних рынков.
В ноябре-декабре субъекты федерации начали пересматривать сформированные проекты бюджетов на 2009 год. Почти все регионы сверстали их на основе прогнозов, которые составлялись еще летом этого года, до развития событий на финансовых рынках. Одними из первых на территории Урала корректировку завершили в Свердловской области: на момент сдачи номера в печать проект областного бюджета принят областной думой и направлен в палату представителей.
Плюс-минус доход
Работа над документом шла непросто: сказалось отсутствие практики планирования в условиях экономической непредсказуемости. С 2002 года доходы казны Свердловской области стабильно увеличивались, правительство могло не только в полном объеме выполнять социальные обязательства, но и формировать бюджеты развития, наращивать капитальные вложения. Депутатам при верстке бюджета оставалось только правильно расставить приоритеты и в соответствии с ними поделить прогнозируемые поступления. А теперь приходится решать непривычную задачу — просчитывать возможные сокращения с минимальными потерями для жителей и экономики территории.
Главная трудность, с которой в этой ситуации сталкиваются власти всех субъектов федерации, — отсутствие внятных сценариев развития сырьевых рынков, от которых зависит наполняемость бюджета. Для Свердловской области этот момент особенно критичен. Почти треть ее доходов формируется от поступлений налога на прибыль, причем половину его дают предприятия металлургического комплекса. Как известно, цены на металл начали снижаться еще в начале года и резко обвалились в сентябре. Так, 1 октября тонна алюминия стоила 2376 долларов, а к концу ноября — только 1720, чугун за тот же период подешевел с 810 до 305 долларов за тонну. В такой ситуации просчитать выпадающие доходы на весь 2009 год, чтобы свести с ними расходы, просто невозможно. Сегодня ни один макроэкономист не берется прогнозировать больше чем на неделю вперед.
Решения приходится принимать на основе весьма приблизительных расчетов. Так, аналитический центр «Эксперт-Урал» на базе данных о чистой прибыли компаний, полученных в ходе исследования 400 крупнейших компаний Урало-Западносибирского региона (см. «Напоследок» , «Э-У» № 43 от 03.11.08), сделал следующие выводы. Учитывая, что цены на черные и цветные металлы с начала года упали в три-пять раз, предприятия этих отраслей по итогам 2008 года совсем не получат прибыли. Не будет прибыли и у производителей стройматериалов: ужались объемы строительства. Существенно уменьшится налогооблагаемая база машиностроения из-за спада потребления продукции со стороны нефтегазового сектора. А нет прибыли — нет и налога. Просчитав долю этих отраслей в структуре доходной части бюджета Свердловской области, мы пришли к выводу: падение поступлений по этой причине может достичь 15%. Добавим существенное снижение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц из-за падения уровня зарплат и сокращения персонала, возобновление практики оптимизации налогов со стороны малого и среднего бизнеса, а также возможное сокращение финансовой помощи со стороны федерального бюджета в отношении регионов-доноров, к которым относится Свердловская область. Результат: сокращение доходной базы может составить минимум 20%.
В пользу прагматики
Министерство экономики и труда Свердловской области, формируя предложения по изменению проекта бюджета, решило не гадать на предмет доходов, а сконцентрироваться на качественной проработке расходной части. Логика такова: если ситуация изменится в лучшую сторону, к распределению средств, полученных сверх ожидаемых, можно вернуться. По подсчетам министерства, на данный момент целесообразно снизить расходы, связанные в основном с капитальными затратами. Примерная сумма — 37 млрд рублей. Однако в пессимистичный сценарий развития экономики депутатам верить не хотелось.
— В предложенном правительством варианте практически сведены на «нет» дорожное строительство, развитие сельского хозяйства, инвестиционные программы. Это повергло в шок всех, кто работал в согласительной комиссии, поэтому после консультаций депутатскому корпусу удалось найти оптимальный вариант: если уже тенденции на рынке будут очень жесткими, обозначенные ранее изменения можно внести в бюджет позже, — передает общий настрой заместитель председателя областной думы Наиль Шаймарданов.
Подобная практика формирования бюджета существовала в регионах примерно до 2002 года. Однако тогда это было связано с непредсказуемостью не рынков, а политики федерального центра по отношению к субъектам федерации: изменение ставок налогов или передача доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой уже в ходе верстки региональных бюджетов вошло почти в норму. Проблема была решена лишь после проведения реформы межбюджетных отношений, когда за каждым уровнем были закреплены как доходные источники, так и расходные обязательства. Но сегодня причины необходимости корректировки бюджета совершенно другие.
— Надо четко понимать, что экономическая ситуация далеко не лучшая, и если уж делать выбор, то в пользу бюджета прагматичного, а не популистского. Поэтому я голосовал за сокращение доходной части на 37 млрд рублей. Я вижу не очень оптимистичную тенденцию по своему муниципальному образованию: сборы по налогу на доходы физических лиц только за один месяц снизились на 6 млн рублей. Для нас это очень серьезно, — аргументирует позицию глава города Березовский Вячеслав Брозовский.
Однако мэр Брозовский оказался в меньшинстве, большая часть членов согласительной комиссии пошли по модели, существовавшей в начале 2000-х годов: утвердить максимально возможные источники дохода, а если уж не получится их собрать, секвестировать расходы. В итоге доходная часть бюджета уменьшилась не на 37 млрд, а на 25 млрд рублей.
Весеннее обострение
Наибольшее снижение коснется инвестиций в развитие экономики. Финансирование социальных направлений — образования, культуры, здравоохранения — пострадало существенно меньше.
Больше всего споров на согласительной комиссии было вокруг необходимости повышения заработных плат работникам бюджетной сферы. Субъекты федерации сегодня поставлены в очень сложные условия. Как известно, работники разных отраслей бюджетной сферы получают заработную плату из бюджетов разных уровней. Федеральный не намерен отказываться от роста зарплат «своих» подопечных даже с учетом сложных условий. А регионам дали понять, что они могут этому принципу не следовать. Но это означает, что люди, живущие на одной территории, будут поставлены в разные условия. Учитывая еще и сокращающиеся доходы сотрудников частных предприятий, это неравенство может спровоцировать негативные социальные последствия. После бурных дискуссий депутаты Свердловской областной думы решили пока не закладывать конкретные средства на повышение зарплат в марте, как это обычно делалось в последние годы, а рассмотреть этот вопрос во втором квартале.
Судя по всему, второй квартал окажется самым горячим: тогда станет понятно, как исполнен бюджет 2008 года и сколько средств в качестве запаса, если таковой образуется, можно перенести на 2009 год. Тактика всех уровней власти — максимальная концентрация ресурсов для формирования резерва.
— Два оставшихся месяца мы будет жить в режиме жесткой экономии, — говорит Вячеслав Брозовский. — Сегодня проводим лишь самые необходимые текущие платежи, капитальные расходы финансируются только в части завершения объектов, приостановлено проведение многих конкурсов. Планируем сэкономить до конца года как минимум 40 млн рублей и направить эти средства переходящим остатком на 2009 год.
Вячеслав Брозовский считает, что середина 2009 года для бюджетной системы будет самой сложной. Бюджет позже реального сектора реагирует на негативные явления в экономике, поэтому пик нестабильности придется на весну этого года. Это означает, что и чиновникам, и депутатам придется учиться жить в «режиме ручной настройки». Эффективность бюджетной политики сейчас будет зависеть от скорости реакции на изменение рыночной конъюнктуры и принятия решений в соответствии с моментом.
В подготовке материала принимали участие Ольга Воробьева, Аркадий Коновалов
Таблица Расходы бюджета Свердловской области до и после корректировки
Дополнительные материалы:
Ответственно и реалистично
 |
| Михаил Максимов |
Не брать невыполнимых обязательств и сохранить финансирование социальных статей — этим принципам бюджетной политики нужно следовать в условиях общей экономической нестабильности, считает министр экономики и труда, первый заместитель председателя правительства Свердловской области Михаил Максимов.
— Михаил Игоревич, на какие прогнозные оценки развития экономики вы опирались при корректировке проекта бюджета на 2009 год?
— На какие прогнозы можно опираться при той волатильности рынков, которую мы сегодня наблюдаем? Экспертные оценки по основным видам сырья, от которых зависит наполняемость бюджета Свердловской области, цены на медь, алюминий, сталь, нефть, сильно разнятся. Даже многие уважаемые международные агентства могут 1 сентября дать одну оценку, а 15-го — на 30% отличающуюся. Поэтому при формировании проекта бюджета на 2009 год мы следовали двум главным принципам: не брать невыполнимых обязательств и по максимуму сохранить финансирование социальных статей. Самый важный и сложный вопрос — повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. Чтобы ответственно и реалистично подойти к его решению, нужно проанализировать поступление доходов за 2008 год и понять, есть ли у нас запас на 2009-й, а если есть, то какой именно. Кроме того, нужно посмотреть, какой тренд в экономике обозначится в первом квартале 2009 года и, уже имея более достоверный прогноз, во втором квартале вернуться к рассмотрению статей, исполнение которых было отложено.
— Какие расходы пришлось урезать?
— Большое сокращение идет по областным целевым программам, некоторые просто приостановлены, существенно сокращены капитальные затраты. Продолжим финансировать только важнейшие проекты в высокой стадии готовности, прежде всего предусмотренные программой подготовки к проведению саммита ШОС, а также проекты, при реализации которых можем рассчитывать на софинансирование со стороны федерального бюджета. Никаких дополнительных обязательств по увеличению текущих капитальных расходов пока брать не стали. Повторюсь: эти вопросы целесообразнее рассматривать во втором квартале.
— Насколько болезненным будет снижение инвестиций для экономики области?
— Я считаю, мы подошли к вопросам сокращения расходной части максимально безболезненно для социально-экономического развития региона: перенос даты начала строительства со второго квартала на третий кардинально ситуацию не изменит. Сложнее будет, если строительство началось, а завершить его нет возможности из-за отсутствия финансирования.
— В бюджете 2009 года не заложены средства для формирования корпорации развития Среднего Урала. Означает ли это, что область временно отложила реализацию проекта, на который министерство экономики и вы лично делали большую ставку?
— Сложности в экономике имеют обыкновение заканчиваться. Никто не говорит, что, решая текущие задачи, не надо заглядывать за пятилетний горизонт. И губернатор области Эдуард Россель однозначно заявил: у нас нет оснований отказываться от долгосрочной стратегии развития. Но при этом надо реалистично смотреть на вещи: финансовая устойчивость региона сейчас важнее. Конечно, хочется создать этот инструмент, мы считаем, что он будет очень эффективным. Но есть согласованная позиция, и она правильная.
— А есть позиции в принятом бюджете, которые вы не поддерживаете?
— Для того чтобы снимать разногласия, в бюджетом процессе и существует такая форма, как согласительная комиссия. Конечно, дискуссия была, и достаточно бурная, но в итоге мы пришли к единому мнению.
Подготовила Ирина Перечнева