Принуждение к гармонии
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Бюджетный процесс в разгаре: регионы и муниципалитеты по всей стране обсуждают и принимают финансовые планы на грядущую трехлетку. То же — на Урале. По темпам принятия решений в нашем регионе лидирует Тюменская область — парламентарии южной части сложносоставного субъекта федерации приняли областной закон о бюджете во втором и третьем чтениях еще в конце октября. Губернатор Владимир Якушев тогда похвалил областную думу, отметив конструктивную командную работу депутатов, которая обеспечивает стабильность и поступательное развитие области. (Позволим себе, правда, усомниться в том, что единогласность есть достойное похвал качество в случае с демократически избираемым законодательным органом.) В парламентах остальных субъектов-уральцев проекты бюджетов, как правило, вызывают больше споров: в основном процесс принятия областных законов сейчас кружится на этапе второго чтения.
Пожалуй, более всего дискуссии провоцирует бюджетный проект Пермского края. Не вдаваясь в подробности, отметим, что подготовленный краевым правительством план предусматривает расширенную расходную часть и фактически предельный дефицит, чего ранее не наблюдалось. Многие усматривают в новой постановке расчетов не только экономические, но и политические притязания правительства региона и губернатора Виктора Басаргина (подробнее об этом — «Гражданский бюджет», с. 18). Также свежи воспоминания и о спорных налоговых льготах для Газпрома, которые предлагает принять губернатор (см. «Бедный Газпром», «Э-У» № 22 от 03.06.2013). В результате из-за всех споров, поговаривают, Законодательное собрание края с большой вероятностью не успеет принять закон о бюджете в декабре 2013 года, и в новый 2014 год регион войдет без утвержденного основного финансового плана.
Вообще, по нашим ощущениям, бюджетная тематика в отечественном информационном поле с 2013 года стала пользоваться куда большим вниманием, чем прежде. Иногда вспышки интереса носят истеричный характер. Так было, например, когда в конце августа Челябинская область пересмотрела областной бюджет: плановые доходы казны на 2013 год региональная власть повысила на 2,4 млрд рублей, однако выросли и расходы — на 5,3 млрд рублей. Рядовое, казалось бы, событие вызвало волну эмоций в уральском информационном пространстве вплоть до предсказаний скорого банкротства области (см. «То потоп, то указ», «Э-У» № 37 от 16.09.2013).
Тем не менее мы согласны с тем, что бюджетный процесс становится более напряженным (тому есть причины). Как и с тем, что обсуждение бюджетов всех уровней должно пользоваться бо?льшим, чем прежде, общественным вниманием. И хорошо бы к этому вниманию добавить элементы контроля и управляющего воздействия. На примере нескольких уральских бюджетных планов покажем почему.
Баланс
2012 год был достаточно успешен в уральской экономике с точки зрения доходов как предприятий, так и населения. Да, с осени-2012 наметился понижательный тренд, но, при планировании доходной части бюджетов на 2013 год ему, видимо, не придали должного значения. В результате на 2013 год доходные планы были составлены вполне оптимистичные. Да и разраставшаяся расходная часть (начали выполнять президентские майские указы) требовала доходного обоснования — вот и запланировали. (Разве что Пермский край в начале 2013 года не разделял оптимистичных настроений.)Обернулось иначе: нефть не растет в цене, металлургические котировки не радуют, калийный рынок обвалили собственными руками. Да много чего еще. К лету 2013 года всем стало ясно: прежние доходные планы завышены. При этом объемистые расходные части уже утверждены, проводить секвестр никто не решается (даже слово это стараются не употреблять — уж очень болезненная процедура), а плановые дефициты и так велики. Но никуда не денешься: массово пересмотрели летом бюджеты, мало кто не увеличил дефицит, многие стали прибегать к заимствованиям у банков. Тогда-то и зазвучали апокалиптические ноты.
В среднем проекты на 2014 — 2016 годы прежним оптимизмом не блещут. Что, в общем, хорошо. Расходы к 2016 году планируется нарастить на 8% к уровню 2013-го, доходы — где-то на 16% (это в ценах соответствующих лет, если учесть инфляцию, так роста и вовсе не видать). При этом доходы будут равномерно повышаться с 2013 года к 2016-му (иначе и быть не могло). А вот расходы в 2014 году в среднем постараются снизить на 2,5% от уровня текущего года, однако с 2015 года они снова пойдут в рост, хоть и медленно. Дефицит будет немаленьким: даже к 2016 году в среднем его не удастся сделать меньше 10% от суммы расходов. Однако он будет равномерно сжиматься. Хочется верить, что показатели несоответствия доходов и расходов 2013 года останутся самыми высокими.
Доходная часть
Структура доходной части бюджетов глубинно меняется, здесь, на наш взгляд, две основные сюжетные линии. Первая касается основных бюджетообразующих налогов: на прибыль и на доходы физлиц. В кажущиеся далекими времена сырьевого роста непререкаемым лидером были сборы налога на прибыль, НДФЛ выполнял роль крепкого заместителя. В самый кризис налог на прибыль моментально обвалился, а бюджеты всем грузом расходной части сели на НДФЛ. Тот выдержал. Но вот острая фаза обвала прошла, и правительства, вероятно, решили вернуться к прежней бюджетной схеме со ставкой на налог на прибыль. Для этого, как мы уже говорили, казалось бы, сложились все предпосылки. Не вышло: с 2013 года прибыль уральских предприятий посткризисный рост прекратила. А доходы населения более-менее стабильны и даже чуть растут — растет и НДФЛ. И теперешние прогнозы показывают, что такое положение дел надолго. Поэтому уже в 2014 году влияние обоих налогов на бюджеты в среднем по Уралу планируют равное; а к 2016 году во многих субъектах НДФЛ и вовсе выходит на первый план. Яркое исключение — Тюменская область: пятикратный примат налога на прибыль, хотя тенденция снижения его роли та же.Описанное драматичное «соревнование» — не надуманные комментарии к финансовой отчетности. В пределе эта тенденция
приведет к смене модели управления регионом. Дело в том, что в большинстве уральских регионов львиную долю поступления налога на прибыль обеспечивали известные крупные промышленные налогоплательщики, а их немного. И понятно, что губернаторы и областные правительства имели свои механизмы влияния на эти предприятия; в случае корректировки расходной политики можно было в ручном режиме «подрегулировать» и объемы поступлений налога на прибыль, балансируя бюджет. А теперь индивидуальное управление не работает: НДФЛ — это миллионы работников по всей территории Урала. Да, часть из них трудится на тех самых крупных налогоплательщиков, но она не так велика, как в случае налога на прибыль, и зарплаты там давно уже «белые». Но как стимулировать всех людей декларировать свои доходы в полном объеме и платить с них налоги? Тут инвестиционными соглашениями не отделаешься. И губернаторы нервничают.
Второй сюжет — снижение трансфертов субъектам с федерального уровня. Для уральских областей их роль резко возросла в кризис: федерация выравнивала недостачу налоговых поступлений щедрыми вливаниями. В среднем на выходе из кризиса их доля в доходах субъектовых бюджетов на Урале переваливала за четверть, в планах на 2014 год — около 7%. О кардинальном снижении доли трансфертов заговорили еще при формировании бюджета на 2012 год (см. «Победа добра над здравым смыслом» , «Э-У» № 6 от 13.02.2012). В принципе мы поддерживали тогда эту тенденцию: во-первых (привет Кейнсу), любые незаработанные доходы развращают; во-вторых, механизм предоставления трансфертов и расчета их объема крайне непрозрачен. Первое демотивирует, второе не дает планировать.
Однако причина резкого уменьшения объема перечислений субъектам в данном случае — это не попытка поднять мотивацию областным правительствам. Просто наверху, скорее всего, тоже кончились деньги. А на субъектовом уровне без помощи федерации пока не обойтись. Раз так, то механизм безвозмездных трансфертов стали менять на возвратные бюджетные кредиты. Но с последними проблема непрозрачности еще острее: логически прописать, кому, под какой процент и на какой срок федеральный Минфин будет давать денег, решительно невозможно. А уж по каким правилам действуют стороны при реструктуризации таких долгов, и вовсе лучше не спрашивать. Короче говоря, неопределенность для губернаторов только возросла.
Расходы
Если говорить о смысловых направлениях расходования бюджетных средств на ближайшую трехлетку, то в принципе никаких кардинальных изменений в текущем бюджетном цикле не происходит. Мы много и подробно пишем с конца 2010 года о чрезмерном крене бюджетных расходов в сторону социальной политики в ущерб инвестиционным тратам на национальную экономику и даже ЖКХ. С 2013 года эта тенденция усилена необходимостью исполнять майские указы президента, особенно в части повышения зарплат бюджетникам. Все это присутствует и в бюджетных планах, составленных уральскими территориями на 2014 — 2016 годы.Конечно, многие понимают необходимость бюджетных инвестиций и стараются восполнить недостающие вложения за счет привлечения частных денег. Так, Пермский край с 2014 года делает упор на механизм концессии: Прикамье закладывает в бюджет 500 млн рублей на концессионные соглашения. Однако чтобы сбалансировать разросшиеся социальные траты, подобной активности недостаточно.
С 2014 года стартуют серьезные изменения формы, по которой составляются расходные части бюджетов. Отметим два преобразования, которые считаем ключевыми. Во-первых, с 1 января вступают в силу требования так называемого программно-целевого бюджета. Теперь все расходные части будут формироваться не в привычной функциональной классификации (по разделам «Национальная экономика», «Образование», «Здравоохранение» и проч.), а в формате государственных программ. Каждая программа должна иметь конкретные цели, сроки и конечные результаты. По каждой утверждаются суммы с привязкой к конкретным мероприятиям, утверждаются ответственные распорядители. Цель такого нововведения понятна — борьба за прозрачность бюджетного процесса и контроль над расходованием средств.
Вообще программно-целевой подход к планированию бюджета новым не назовешь. Он реализуется с 2008 года в рамках так называемого бюджетирования, ориентированного на результат: это федеральные, ведомственные (на уровне субъектов) и муниципальные целевые программы. И эффективность этого подхода можно считать доказанной. Вот только до сих пор объем средств, который распределялся по программам, хорошо если превышал 10% от общих бюджетных трат. Остальное расходовалось по непрограммным статьям. Теперь почти все бюджетные расходования должны оформляться в виде программ.
Таблица. Крупнейшие запланированные государственные программы, млрд рублей
| Программа | 2014 | 2015 | 2015 |
| Пермский край | |||
| Развитие образования и науки | 28,0 | 28,3 | 28,7 |
| Развитие здравоохранения | 21,6 | 21,9 | 21,1 |
| Управление государственными финансами и государственным долгом Пермского края | 10,2 | 11,3 | 12,5 |
| "Семья и дети Пермского края" | 8,8 | 9,1 | 8,3 |
| Социальная поддержка граждан Пермского края | 8,1 | 8,4 | 8,6 |
| Свердловская область | |||
| Развитие здравоохранения Свердловской области до 2020 года | 44,0 | 44,1 | 45,4 |
| Развитие системы образования в Свердловской области до 2020 года | 39,2 | 42,8 | 45,7 |
| Социальная поддержка и социальное обслуживание населения Свердловской области до 2020 года | 33,7 | 36,0 | 39,4 |
| Управление государственными финансами Свердловской области до 2020 года | 19,8 | 20,0 | 22,0 |
| Развитие транспорта, дорожного хозяйства, связи и информационных технологий Свердловской области до 2020 года | 12,6 | 13,1 | 13,4 |
| Башкортостан | |||
| Развитие образования Республики Башкортостан на 2013-2017 годы | 35,3 | 37,3 | 36,4 |
| Социальная поддержка граждан в Республике Башкортостан на 2012-2017 годы | 14,1 | 14,8 | 12,2 |
| Управление государственными финансами и государственным долгом Республики Башкортостан | 8,9 | 8,5 | 8,5 |
| Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы | 3,5 | 3,5 | 3,0 |
| Развитие культуры, искусства и кинематографии в Республике Башкортостан на 2013-2018 годы | 3,3 | 2,4 | 2,1 |
| Тюменская область | |||
| "Сотрудничество" (Реализация договора между органами государственной власти Тюменской области, Югры и ЯНАО) | 21,3 | 22,6 | 23,2 |
| Основные направления развития образования и науки | 17,6 | 19,9 | 20,6 |
| Развитие транспортной инфраструктуры | 14,1 | 12,2 | 12,2 |
| Основные направления развития здравоохранения | 12,7 | 11,9 | 12,4 |
| Основные направления развития отрасли "Социальная политика" | 9,0 | 9,2 | 9,6 |
Переход к методу был проведен в традиционной шоковой манере. Несмотря на то, что говорят о нем едва ли не с правительства Егора Гайдара, конкретные поправки в Бюджетный кодекс были приняты в мае текущего года, и уже с января-2014 все должны были сверстать бюджеты по-новому. А процесс разработки программ — штука небыстрая; прописать цели, мероприятия, объекты финансирования, сроки и механизмы — все это чисто технически занимает месяцы. Федеральный Минфин обещал было ввести переходный период, чтоб не вгонять участников бюджетного процесса в спешку, но конкретных поправок в законодательство не последовало. В результате исполнительные власти были вынуждены параллельно и на скорую руку разрабатывать госпрограммы и верстать бюджеты. Особенной неразберихи эксперты опасаются на муниципальном уровне: если в больших городах процесс еще удается организовать системно, то методологическая путаница в малых поселениях почти неизбежна (см. «Трансформация программ»).
Второе изменение формы: с 2014 года обязательства по выплате зарплат сотрудникам учреждений дошкольного образования перекочевывают из муниципалитета в субъект. При этом сами детские сады остаются в ведении муниципалитетов. Та же схема со школами: задания учреждениям выписывает город, а зарплаты платит область. Все это — следствия продолжающейся реформы бюджетных учреждений. Предыдущая волна изменений в этом направлении прошла в 2012 году, когда с муниципального уровня в область передали полномочия в сфере здравоохранения. Тогда, правда, изменения были масштабней: вся сфера перешла в ведение субъектовых властей.
Отношение к этим перетасовкам полномочий, мягко говоря, неоднозначное как на уровне муниципалитетов, так и на уровне региональной власти. Никто не может понять, для чего это делается. При этом областные власти часто просто технически не справляются со свалившимся на них объемом работ по всем подведомственным муниципалитетам. И нередки случаи, когда областная власть собственным решением (регионально-муниципальный уровень) возвращает муниципалитетам полномочия, врученные ей федеральным законодательством.
Качество общественной среды
Что общего между двумя важнейшими особенностями грядущей волны бюджетного процесса: выходом на первый план налога на доходы физических лиц в доходной части (естественным следствием объективной экономической динамики) и полным переходом на программно-целевой метод в расходной части (давним управленческим решением)? Оба они востребуют институциональную составляющую общественной организации. И чем качественней институциональная среда, тем больше проку от этих тенденций.Что касается НДФЛ: мы уже говорили, что с падением значимости налога на прибыль эффективность ручного управления путем воздействия на крупнейших налогоплательщиков снижается — подоходный налог имеет рассредоточенную базу. Так как же мотивировать граждан декларировать доходы и платить налоги? Очень просто: вступать с ними в реальный диалог, проговаривать ориентиры федеральной бюджетной политики, выяснять их собственные нужды и т.п. Короче, самые азы — объяснять, зачем вообще платить налоги. И, естественно, отчитываться о результатах.
Что докажет эффективность трат? Ответ перед вами — понятный и публичный программно-целевой бюджет. С одной стороны, любой может видеть, какие цели поставлены, какие средства под них выделяются, как они рассчитаны, кто за это отвечает. С другой — подобный наблюдатель со стороны даже необходим, потому что практика отчетов одних чиновников перед другими ущербна (пчелы против меда). Реальный арбитраж невозможен без общественного контроля. А новая методика верстки бюджетных трат делает его потенциально эффективным.
Такой вот сложился гимн демократизации бюджетного процесса. Верим ли мы в благость этого процесса? Безусловно. Рассчитываем ли на всеисцеляющий эффект? Конечно, нет. Но такой процесс необходим, а в нынешней ситуации экономического застоя и подавно. К тому же, предпосылки к нему дают и внешняя среда, и меняющееся законодательство. Так что на баррикады не приглашаем, а вот на сайты ваших областных минфинов и городских финуправ заходите почаще.
Дополнительная информация.
Трансформация программ
Как муниципалитеты составляют бюджеты по новым требованиям, рассказывает начальник финансового управления Нижнего Тагила (Свердловская область) Алексей Бурдилов.— Как в Нижнем Тагиле идет формирование программно-целевого бюджета?
— Поскольку областной бюджет Свердловской области уже составлен по программно-целевом методу, муниципалитеты никак иначе свои бюджеты сверстать не могут: чтобы нам участвовать в консолидированном бюджете и в дальнейшем получать софинансирование, по всей области все должно быть выдержано в едином стиле. Это требование накладывает на нас необходимость перехода на программно-целевые бюджеты вместе с областью.
Вообще, по правилам нашего муниципалитета, вместе с бюджетом мы должны вносить в думу уже утвержденные программы. Но сейчас мы составляем параллельно и проект бюджета, и проекты программ — утвержденной программы пока нет ни одной.
— В муниципалитете и прежде были разработаны целевые программы, что с ними?
— Да, были. В Бюджетный кодекс в их части изменения внесены минимальные: фактически название «муниципальные целевые программы» заменили на «муниципальные программы», да потребовали увязать программы с классификатором — закодировать их по определенной форме. В принципе никаких новых требований к муниципальным программам не появилось. Так что доработка, если она и проводилась, — это детализация предусматриваемых программой мероприятий. Поэтому Минфин Свердловской области (и мы с ними в этом согласны) называет этот процесс не разработкой новых программ, а трансформацией действующих. И это хорошо: сохраняется преемственность, все, что присутствовало в программах раньше, целиком вошло в новые.
— Но теперь надо гораздо больше средств распределять по программам, а не просто трансформировать старые.
— Да, теперь по программам надо распределять примерно 95% бюджетных трат. Здесь тоже страшного ничего нет. Раньше непрограммные расходы формировались за счет трат на содержание муниципальных учреждений и выполнение муниципальных заданий. А сейчас все эти траты просто вошли в муниципальные программы как отдельная подпрограмма по обеспечению деятельности учреждений или по оказанию услуг населению с соответствующими целевыми индикаторами, которые и так уже были разработаны для муниципальных заданий бюджетным автономным учреждениям. Этот блок муниципальных заданий просто взят и вставлен в муниципальную программу — ничего нового здесь тоже не изобретено. И так как у нас в бюджете выполнение муниципального задания превышает 70% (это траты на детские сады, школы, музеи, библиотеки, театры и т.д.), то благодаря этому достигается требуемый охват в 90 — 95%.
— Как вы относитесь к передаче с муниципального уровня на уровень субъекта полномочий в здравоохранении и части полномочий в дошкольном образовании? Рассматриваете ли вы возможность возврата этих полномочий городу?
— Если область, как это часто бывает, отдаст полномочия обратно муниципалитету, не покрыв их на 100% финансовым обеспечением, то это будет очередная большая головная боль для местных бюджетов. Не секрет, что минувшие годы финансирование учреждений здравоохранения осуществлялось только на текущие расходы, ни о каких ремонтах и приобретении высокотехнологичного оборудования речи не шло. А сегодня, по признанию Федеральной Счетной палаты, муниципалитеты в стране обеспечены в среднем на уровне 50% для исполнения имеющихся полномочий. Так что у нас и так проблем хватает.
Хотя и потеря управляемости той же сферы здравоохранения на муниципальном уровне — тоже плохо. Потому что наши жители жалуются на здравоохранение, конечно же, городской власти, и наши ответы, мол, извините, это не наши полномочия, никого не устраивают. А повлиять на область муниципалитеты зачастую не в состоянии.