Гражданский бюджет
Постановка конкретных целей и общественный контроль — меры, способные повысить эффективность расходования бюджетных средств. Сейчас, когда не хватает бюджетных доходов, они особенно актуальны.«Эксперт-Урал» обратился за разъяснением бюджетных нововведений, запускаемых с 2014 года, к Юрию Белоусову — ныне директору Центра прикладной экономики, а в конце 1990-х — начале 2000-х дважды вице-губернатору Пермского края (в команде Геннадия Игумнова и Юрия Трутнева).
— Юрий Викторович, программно-целевой подход — это хорошо или плохо?
— Это однозначно хорошо, и с этим, по-моему, никто не спорит. Прежде при распределении бюджета преследовалась одна цель — истратить имеющиеся средства. Желательно истратить по целевому назначению, чтоб не посадили. Вот и все. А внедрение программного бюджета позволит установить более-менее конкретные цели. Сейчас будет примерно так: вот мы вам традиционно давали 50 миллиардов, и пока продолжим, но вы, пожалуйста, напишите, что вы на эти 50 миллиардов сделаете, чтобы мы могли проверить в конце года. В таком случае, как следствие, появляются показатели оценки использования средств.
Причем эти показатели появляются фактически впервые. До сих пор общих целей в бюджетном процессе никто не ставил. Были какие-то ориентиры, записанные в программах социально-экономического развития, но такие программы принимаются и существуют без привязки к бюджетным деньгам, фактически — просто так. Поэтому государственные программы должны вписаться в общую систему государственного стратегического планирования, которая обычно включает: 1) стратегию или программу социально-экономического развития, которая устанавливает основные цели; 2) государственные программы, детализирующие общие цели и определяющие необходимые для их выполнения финансовые ресурсы; 3) государственные задания, обеспечивающие достижение поставленных целей.
— Но ведь целевые программы в бюджетах использовались давно?
— Да, долгосрочные и ведомственные программы в Бюджетном кодексе были. Но по ним распределялась достаточно небольшая часть денег (в большинстве субъектов примерно 10 — 15% бюджета), и основной их объем — без всякого программного подхода, без всяких целей. Программы использовались на «выдергивание» дополнительных денег из бюджета как бы сверх того, что положено обязательно. Да, по ним формулировались какие-то цели, но они, как правило, были дополнительными и довольно специфичными.
— Почему этот подход внедрен сейчас, сказалась ли здесь нехватка средств в казне?
— Обсуждали и принимали такой подход долго, и вот наконец приняли. А то, что решение будет внедряться в непростой период, думаю, просто совпадение. К этой мере начинали идти, еще когда деньги в бюджетах были.
— А как обстоит дело с реализацией?
— С этим просто беда. Закон, что все переходят на программный бюджет с 1 января 2014 года, появился только 7 мая — это был гром среди ясного неба для исполнителей на местах. Совершенно очевидно, что к процедуре не готовы большинство субъектов, не готовы почти все муниципальные образования. Минфин обещает ввести переходный период, на то есть поручение президента по результатам Госсовета от 4 октября, но пока самих поправок в Бюджетный кодекс так и не появилось.
Поэтому с программами в этом году получится очень плохо. Чтобы нормально подготовить государственную программу на уровне что субъекта, что муниципалитета, требуется год. Плюс еще полгода, чтобы ее согласовать и утвердить. Так что реально смогут качественно составить новый бюджет только те, кто начинал эту работу полтора года назад. Такие есть — но их очень мало. Москва перешла на программный бюджет, когда еще и федерального законодательства не было. Еще в прошлом году начали трудиться над программным бюджетом республики Коми и Удмуртия, некоторые другие субъекты. Однако большинство начало работу только летом 2013 года. А если готовишь госпрограмму за 2 — 3 месяца, будет халтура. Поэтому процесс массового принятия госпрограмм, который мы сейчас наблюдаем, — это массовое принятие халтуры. Но, надеюсь, за два-три года это утрясется.
— С 2014 года часть полномочий по образованию переходит от муниципалитетов в субъекты. Как вы относитесь к этому решению?
— Если в здравоохранении два года назад реально все полномочия перешли на уровень субъекта, то в образовании с 2014 года произойдет только одна вещь: зарплата работникам дошкольных учреждений будет выплачиваться субъектами. Но сфера все-таки остается муниципальным полномочием: детские сады будут получать задания от муниципалитетов, а не от субъектов. Кстати, как и школы, зарплаты в которых всегда выплачивались субъектом, хотя школы получали муниципальные задания.
— Нет ли здесь размывания полномочий: задания выписывает муниципалитет, расплачивается субъект…
— … а все правила и стандарты устанавливает федерация. И кто, спрашивается, отвечает за образование в нашей стране?
— Бытуют мнения, что и задания для образовательных учреждений — все это в ближайшем будущем перейдет на уровень субъекта.
— А можно и на уровень федерации перевести, или в ООН передать — мне кажется, это все решения одного порядка. Какой смысл передавать школы субъекту, откуда областная власть знает, что творится в конкретном муниципалитете?
Я сомневаюсь, что это произойдет. Вспомним 2012 год и здравоохранение: зачем скорую медицинскую помощь передавать на уровень области, как можно ею руководить из областного центра? Да и кому это нужно? Я этого понять не могу. Решение очень странное, никто не объяснил, для чего это делается. Передали, и все.
Я думаю, это закончится тем, что субъекты свои новые полномочия делегируют обратно в муниципалитеты вместе с необходимыми на то деньгами — закон позволяет. Со здравоохранением это уже массово происходит: в случаях с той же скорой, с поликлиниками. И это очень разумно, считаю.
— Вы пишете, что в 2013 году в Пермском крае был составлен на удивление оптимистичный бюджет на трехлетнюю перспективу. Можно подробней?
— Сменилась парадигма подхода к бюджету. Есть такая мировая практика: всегда стараются принимать очень щадящий бюджет. Потому что не выполнить бюджет — это плохо, не дай бог, еще секвестр проводить — депутаты ругать будут, проблем не оберешься. Значительно проще принять ненапряженный бюджет, а потом его перевыполнить; дополнительные средства распределять отдельно. А сейчас в Пермском крае появилась совершенно другая логика: бюджет принять по максимуму, при этом руководство понимает, что выполнить бюджет вряд ли удастся, денег на все не хватит. Только здесь важно вот что: в такой ситуации денег в бюджете хватать не будет и бросятся с просьбами к губернатору. А он будет решать. Реальная власть там, где деньги.
— То есть акцент в процессе управления перемещается от Законодательного собрания к губернатору?
— Да. Я считаю, что это попытка губернатора больше вмешиваться в бюджетный процесс. Это местная пермская инициатива. Я совершенно не поддерживаю такой подход, потому что бюджет — это закон, а закон нужно исполнять. А в данном случае принятый бюджет фактически, получается, необязателен к исполнению. Если ты его нарушил, то никакого наказания вообще нет. Если я на машине припарковался неправильно — меня оштрафуют. А если я нарушаю закон о бюджете или корректирую его по десять раз в год, то ничего. И если к закону о бюджете относиться подобным образом, он скоро вообще работать перестанет, выродится в филькину грамоту.
— В 2013 году долг бюджетной системы начал резко расти, и, судя по всему, в 2014 году этот рост продолжится?
— С долгом, конечно, ситуация плохая. Вообще любой долг — это чистые убытки для бюджета. Потому что если бизнес берет кредиты, то он их, как правило, вкладывает в дело, и возвращает проценты из прибыли. А бюджетами деньги берутся на проедание, на зарплаты. И тот же субъект в принципе никакой прибыли не получает, значит, проценты по кредитам — это прямые расходы бюджета. Но в политике всегда так: политику важно, чтобы все было хорошо в настоящий момент (или к выборам), а уж кто расплачиваться будет — вопрос второй. Но это не только у нас: закредитована Америка, закредитована Европа, да и вообще, думаю, это экономическая проблема номер один сейчас в мире.
— Каков предел у этого процесса?
— Если надо будет радикально решить проблему, то раскрутят инфляцию и отдадут банкам кредиты обесцененными деньгами. Но это на крайний случай. Инфляция — это решение проблем государства за счет населения, именно оно больше всего теряет при раздувании денежной массы. Так что такой механизм стоит запускать очень редко. К тому же, если настроения в обществе не очень благоприятные, то запуск инфляции может стать последней каплей.
— Вы часто говорите в последнее время, что сейчас необходимо повышение эффективности расходования средств. Но разве раньше такой необходимости не возникало?
— Раньше большой актуальности борьбы с неэффективными расходами не было, потому что каждый год был рост бюджета. А сейчас это суперактуально: денег просто не хватает. Во многих субъектах расходы на зарплату — это больше 80% затрат казны. Приходится просто забыть про дороги, про ремонты, про все остальное. Поэтому нужно по максимуму экономить: об этом сейчас многие говорят. Кстати, программный бюджет рано или поздно также приведет к экономии. Через три-пять лет начнут уже предметно спрашивать: вот мы тебе денег давали, а ты выполнил заявленное? И расходы будут серьезно корректироваться.
А возможностей для экономии бюджетных средств множество. Я считаю, что проще всего повышение эффективности бюджетных расходов начать с госзакупок. Почитаешь отчеты Счетной палаты — волосы дыбом встают от числа нарушений в этой сфере! Если говорить по стране в целом, то перерасход тянет как минимум на сотни миллиардов рублей. При этом совершенно очевидно, что государство с контролем не справится: ни ФАС, ни Счетная палата. Последняя вообще придет с проверкой через год-полтора, когда уже все свершится.
Поэтому, я считаю, что проблему не решить без привлечения общественности. В принципе это уже стихийно происходит: появился сайт «Роспил» и прочие. Поэтому сейчас многие странные закупки доходят до интернета, привлекают общественное внимание и их отменяют. Это все замечательно, но сейчас общественный интерес выхватывает только что-то исключительное, а системной экспертизы нет. Кажется, что уже даже само государство хочет такую систему создать, по крайней мере законодательно это прописано: в новом 44-ФЗ о государственной контрактной системе общественный контроль предусмотрен — организован в соответствии с подзаконными актами, которые должно выпустить наше федеральное правительство.