То потоп, то указ
 |
 |
 |
 |
 |
В конце августа Южный Урал пересмотрел областной бюджет: плановые доходы казны на 2013 год региональная власть повысила на 2,4 млрд рублей, однако выросли и расходы — на 5,3 млрд рублей. Рядовое, казалось бы, событие — пересмотр бюджета — вызвало волну эмоций в уральском информационном пространстве, вплоть до предсказаний скорого банкротства Челябинской области. Особое внимание уделялось значению дефицита бюджета, возросшему в результате корректировки доходов и расходов до уровня 17 млрд рублей, а также кредитной линии в 7,6 млрд рублей, которую Челябинская область открыла в Сбербанке в начале августа 2013 года.
В администрации Челябинской области вниманию к бюджетному процессу региона удивлены. Во-первых, говорят южноуральские чиновники, мы ничем не хуже соседей: у Башкортостана, например, заявленный дефицит — 18,9 млрд рублей, в Свердловской области — и вовсе 28 миллиардов. (Добавим, что в конце августа свердловский министр финансов Галина Кулаченко также сообщила о намерении региона привлечь пятимиллиардный кредит, но всплеска общественного пессимизма это заявление не вызвало.) Если посчитать на душу населения, дефицит бюджета тоже не выглядит критично: в Челябинской области — 4,9 тыс. рублей на человека, в Пермском крае — 5,9 тыс. рублей, а в Свердловской области — 6,6 тыс. рублей.
Во-вторых, оправдывают корректировки расходов челябинцы, большие траты повлекли за собой природные катаклизмы: упавший в феврале метеорит и августовское наводнение совместно причинили ущерб в 2,5 млрд рублей. Все работы по ликвидации последствий область ведет за свой счет (см. подробнее «Вот тело пролетело… И ага », «Э-У» № 8 от 25.02.2013; «Дело рук утопающих», «Э-У» № 33 от 19.08.2013), на восстановление от падения метеорита обещан федеральный миллиард.
Как обстоят дела с казной в регионе и действительно ли положение Челябинской области уникально? Сравним отчетные данные исполнения бюджетов по крупнейшим уральским территориям — Башкортостану, Пермскому краю, Свердловской, Челябинской и Тюменской областям.
Найти и наказать
Сначала два методических замечания. Во-первых, мы считаем, что при сравнении бюджетной ситуации на территориях корректней рассматривать не просто бюджет субъекта, а его консолидированный бюджет (областной плюс муниципальный уровни). Во-вторых, отметим, что заявляемый дефицит, как правило, в разы меньше реального по итогам года. При планировании финансовые власти часто осторожничают с прогнозированием доходов (по разным оценкам, указывается около 90% от ожидаемых поступлений), предполагая возможные колебания налоговых поступлений или непредвиденные траты. Так, в начале 2012 года дефицит консолидированного бюджета Свердловской области заявлялся в размере 14,4 млрд рублей, а по факту на 1 января 2013 года составил 0,85 миллиарда (здесь и далее используем официальные данные с сайта Казначейства России — фактическое кассовое исполнение бюджета).Перейдем к отчетным данным. По информации на 1 июля этого года, из пяти рассматриваемых областей с профицитом полугодие выполняет только Тюменская: превышение доходов над плановыми расходами составляет 6,6%. Это положительный полюс нашей выборки. Четыре остальные территории дефицитны: Свердловская область демонстрирует 2% дефицита к уровню доходов и находится между полюсами; Башкортостан, Челябинская область и Пермский край располагаются на одном уровне, задавая нижнюю границу выборки, дефицит здесь составляет 3,8 — 4% к уровню фактических доходов за полгода. Напомним, что в начале года каждая территория заявляла дефицит бюджета на 2013 год, причем его среднее значение по выборке переваливало за 10 — 12% от доходной статьи.
Рассмотрим динамику фактического бюджетного дефицита. С момента кризисного падения в конце 2008 года самая пессимистичная ситуация в регионах сложилась по состоянию на 1 января 2010-го: все пятеро были в минусе. Через год, на начало 2011-го, Средний Урал и Тюмень сработали с заметным профицитом, Челябинская область вышла почти в ноль, сильнее всех провалился Пермский край. Еще через год, на 1 января 2012-го, ситуация снова переменилась: выровнялось Прикамье, но завалилась Свердловская область. Короче говоря, по большинству регионов четкой тенденции к росту или уменьшению дефицита за посткризисный период не проглядывается. За одним исключением: в Башкортостане, если строить тренд по ситуации на 1 января разных лет, бюджет от года к году исполняется все хуже, а на начало 2013 года он достиг 10 млрд рублей. Это худший результат из всех территорий за весь рассматриваемый посткризисный период.
Напомним, основную сложность на пути успешного исполнения бюджетов в посткризисное время составляет падение налогов на прибыль организаций и доходы физлиц — прямых налогов, отражающих состояние экономического комплекса территории (см. «Не взлететь» , «Э-У» № 3 от 25.01.2010). Важно: на протяжении всего посткризисного периода сборы этих налогов растут во всех рассматриваемых территориях. Темпы, однако, неровные: к началу 2013-го от уровня 2009 года больше всех поднялась Тюменская область (рост почти вдвое); следом ровно идут металлургические Челябинская и Свердловская область (рост чуть менее 80%); замыкает выборку снова Башкортостан (рост примерно на треть). Здесь оговоримся: по доле этой группы налогов в совокупных доходах консолидированного бюджета сейчас Башкортостан и Южный Урал идут ровно, замыкая выборку. Разница в том, что Челябинская область по доходу на прибыль в разгар кризиса рухнула глубже всех, но с тех пор растет; Башкортостан же в острую фазу так сильно не пострадал, однако в посткризисный период топчется на месте.
Резюмируем: безусловным лидером бюджетного процесса на Урале является Тюменская область. Это не новость: нефтеориентированная экономика успешно переживает все потрясения (см. «Счет на слабую долю», «Э-У» № 34 от 26.08.2013). Следом идет Свердловская область — ее хозяйственный комплекс более сопоставим с остальными участниками выборки, так что лидерство «честнее». Замыкающий выборку Башкортостан проходил острую фазу кризиса увереннее всех, но с 2010 года стагнирует. На этом фоне Челябинская область выдающимися успехами похвастать не может, но «криминала» в этом нет.
Дорогой человек
Однако вернемся к заявленным показателям дефицитов в региональных бюджетах на 2013 год. Независимо от того, в какой степени фактические дефициты реализуют плановые значения, объемы прогнозируемой нехватки средств действительно велики в сравнении с предыдущей практикой. И дело тут не в стихийных бедствиях. Причина высоких трат, которые обуславливают большие объемы заявляемых дефицитов, — предвыборные социальные обещания государства.Словосочетанием «социально ориентированный бюджет» отечественное информационное пространство замылено со второй половины 2010 года (2011-й — выборы депутатов Госдумы, 2012-й — выборы президента РФ). Средняя доля социальных трат (разделы «Образование», «Культура и СМИ», «Здравоохранение», «Социальная политика», «Физкультура и спорт») в бюджетах пяти областей в 2010 году не превышала 30%, в 2011-м достигла 52%, а в 2012-м году составила уже около двух третей совокупных трат. Самой щедрой гуманисткой остается Свердловская область (подробнее читай «Близорукий ситуативный филантроп» , «Э-У» № 48 от 06.12.2010; «Победа добра над здравым смыслом» , «Э-У» № 6 от 13.02.2012).
Задача, выпавшая на казну в 2013 году, — исполнение указов президента Путина от мая прошлого года (см. «На диете»,
«Э-У» № 13 от 01.04.2013). В целом дополнительные социальные траты по майским указам составляют примерно пятую часть затрат бюджетов пяти рассматриваемых территорий. И планируемые траты растут быстрее собственной доходной части.
А нецелевые дотации из федеральной казны бюджетам регионального уровня в текущем году и вовсе сокращаются. Оттого и Владимир Путин в конце августа заявил, что правительство не сможет брать на себя дополнительные социальные расходы в ближайшем времени, а, возможно, будет пересматривать и прежние обещания.
Дополнительная информация.
Вынужденный заем
Практика привлечения кредитных средств бюджетами субъектов федерации в ближайшее время расширится, считает доцент кафедры экономики и управления Уральского института РАНХиГС Елена Качанова.— Елена Анатольевна, по нашим подсчетам, дополнительные социальные траты во исполнение майских указов президента вызывают рост расходов бюджета примерно на 20%. Вы согласны с этой оценкой?
— Это очень оптимистичный прогноз: по моим ощущениям, если стремиться выполнять буквально и полностью, то увеличение затратной части бюджетов субъектов будет больше. Потому что указы президента предполагают изменения, мягко скажем, космического уровня.
Причем траты эти вызывают вопросы. Во-первых, требование выравнивания средней зарплаты бюджетников по региону. Но значимость бюджетных услуг в разных секторах разная: есть социальная защита, есть врачи, есть учителя. Сложно всех мерить одним стандартом. Во-вторых, требование ликвидировать очереди в детские дошкольные учреждения. Да, сейчас эта очередь есть, но мы понимаем, что через два-три года ее не будет — демография обратная. И если мы сейчас массово настроим детские сады, то что будем делать с ними уже в пятилетней перспективе? А ведь муниципалитету их нужно как-то содержать.
— У региональных бюджетов никакой свободы маневра нет?
— Можно, конечно, ежеквартально вносить изменения в бюджет субъекта. Но указы президента по иерархии нормативно-правовых актов стоят выше, чем законы субъекта федерации (областной бюджет утверждается законом на уровне субъекта. — Ред.). Поэтому указы надо выполнять в первую очередь. А если доходов нет — приходится привлекать заемные средства.
— То есть практика заимствований на уровне субъектов федерации в ближайшее время будет расширяться?
— Думаю, да. Сейчас она активно применяется на федеральном уровне — привлекаются источники финансирования как на внешнем, так и на внутреннем рынке. В случае с областными бюджетами мы можем использовать только внутренние источники. И в среднесрочной перспективе это приведет к росту долговых обязательств субъектов РФ; расширится и круг тех, кто активно использует банковские заимствования.
Для субъекта лучше, конечно, привлечь бюджетный кредит с федерального уровня. Во-первых, это дешевле: вы занимаете денег у федерального бюджета под одну вторую ставки рефинансирования. Во-вторых, его даже можно возвращать не в полном объеме, если правильно договориться с министерством финансов и реструктурировать заем. А банковский кредит не может стоить менее ставки рефинансирования (сейчас она составляет 8,25%) плюс ставка на издержки.
— Почему тогда уральские территории не привлекают бюджетные кредиты?
— Скорее всего, не позволяет министерство финансов РФ. Ведь у самого федерального бюджета просто нет средств на всех. В случае ограниченности финансов федеральное ведомство вполне может завить, что, мол, Свердловская и Челябинская области — регионы сильные, поэтому пусть справляются сами, а бюджетные кредиты будут предоставляться очевидно слабым.
— Возможно ли банкротство областного бюджета, если он не в состоянии обслуживать привлеченные кредиты от коммерческих организаций?
— Формально да. Есть законодательно утвержденный набор критериев, но действие критериев не автоматическое — регион банкротом может признать только вышестоящий уровень власти. Если такое признание происходит, в субъекте вводится временная финансовая администрация (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ. — Ред.). И временная финансовая администрация в течение года проводит меры по финансовому оздоровлению.
Однако на уровне субъектов такие меры у нас ни разу не вводились (на уровне муниципалитетов прецеденты есть), хотя, если формально применять критерии, предпосылки в некоторых регионах складывались. Дело в том, что это довольно сложный инструмент, требующий проведения мероприятий по оздоровлению региона; федеральная власть пользоваться им не спешит — ей намного проще согласится на бюджетный кредит, а потом реструктурировать его.