Долго и ничего*

Часто мы так спешим в будущее, строим прогнозы и стараемся предугадать события, что не успеваем оглянуться и проанализировать минувшее. И не только ради истории: как известно, кто не учит историю, неизбежно повторяет ее ошибки, а кто учит - оказывается заложником ошибок, совершенных теми, кто историю не учит. Полезно бывает сопоставить прежние прогнозы с развернувшейся реальностью, чтобы хотя бы отточить любимый навык. Предлагаем читателям обратиться к итогам исполнения региональных бюджетов в 2013 году.

Наш источник информации для анализа - Казначейство Российской Федерации. Мы используем отчетность в исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1 января 2014 года. Эти данные могут несколько отличаться от значений, принимаемых в региональном законодательстве: казначейство учитывает конкретные кассовые операции на конкретную дату. В публикации мы сосредоточимся на сопоставлении показателей, запланированных региональными правительствами, и фактических значений на конец года. Еще методический момент: говоря о Тюменской области, мы подразумеваем бюджет только южной части сложносоставного субъекта федерации, Югра и ЯНАО представлены самостоятельными бюджетами. Это важно иметь в виду еще и потому, что Росстат в своей традиционной отчетности, в отличие от Росказны, под бюджетом Тюменской области понимает сумму южной части и двух северных автономных округов.

То потухнет, то погаснет

Происходившее в отечественной бюджетной системе в 2013 году коротко можно выразить одним словом - сокращение. В среднем по Западно-Сибирскому региону фактические доходы консолидированных бюджетов оказались ниже плановых значений на 1,3% (собственные доходы - на 1,4%). При этом напуганные падением промышленного производства и прибыли в экономике в первой половине 2013 года региональные власти принялись ужимать расходную часть. В результате на конец года в среднем по Большому Уралу фактические расходы бюджетов оказались ниже плановых на 6,5%. Примечательно, что доходы падали хоть и у большинства, но не у всех территорий, зато расходы резали все без исключений. Эта схема разворачивания событий характерна не только для большинства территорий нашего региона, но и в целом для страны. Так, на январь 2013 года фактические доходы всех консолидированных бюджетов субъектов РФ недотянули до плановых отметок на 0,6%, при этом расходы были сокращены на 8,8%.

В результате этого несколько несоразмерного сокращения доходов и расходов фактические дефициты исполнения региональных бюджетов оказались меньше запланированных - в среднем по Урало-Западносибирскому региону в 1,5 раза. Примечательно, что раньше меньший фактический дефицит достигался за счет урезания не плановых расходов, а плановых доходов (фактические оказывались больше). Теперь - при планировании заявления максимальных расходов и максимального дефицита, которые пересматриваются несколько раз в течение года.

Единственное уральское исключение из описанной схемы - Оренбургская область. Доходы ее консолидированного бюджета просели на 4,2 млрд рублей (несмертельное значение), а вот расходы сокращены всего на 3,4 млрд рублей. В результате в Оренбуржье фактический дефицит превысил плановый - уникальный случай на Урале в 2013 году. Еще меньше ужалась в тратах лишь Курганская область, но у нее и сам бюджет невелик.

Отчего падали доходы? Ответ типичен - сокращение поступлений налога на прибыль. Флуктуации именно этих платежей в казну в последние годы становятся причиной всех бюджетных перипетий как минимум на региональном уровне. До ожидаемого уровня сборы налога на прибыль недотянули 7,3%. Заметим, что в среднем по Уралу и Западной Сибири поступления этого налога по факту оказались на 28% ниже, чем в 2012 году - это очень много (и в значительной степени связано с платежами нефтяных предприятий - с ними всегда все непрозрачно). Отчасти недобор уравновешивался сборами налога на доходы физических лиц, но этого явно недостаточно: НДФЛ собрали лишь на 1% больше плана, при этом вес описываемых двух налогов в доходной части региональных бюджетов сопоставим.

На чем экономили? На всем - не было ни одного раздела в расходной части бюджета, даже самого малого и незначительного, которого бы не коснулось сокращение. Больше всего резали траты на ЖКХ - в среднем по Уралу и Западной Сибири расходы на коммунальное хозяйство в 2013 году сократили на 14,5% от изначально запланированных.

Пить не брошу, но и курить не перестану

Отдельно упомянем Пермский край, здесь наблюдалось и вовсе разнонаправленное движение в управлении доходной и расходной частями краевой казны. С одной стороны, территория более всех в Урало-Западносибирском регионе превысила плановые значения бюджетных доходов - почти на 4 млрд рублей. (О том, что регион неожиданно для многих продемонстрировал успешные экономические результаты в 2013 году, мы писали в позапрошлом номере - см. «Конец времени», «Э-У» № 14 от 31.03.2014 ). В то же время Пермский край стал лидером в сокращении расходных статей бюджета - недофинансирование первоначального плана составило почти 15 млрд рублей. В результате изначально запланированный дефицит в 28,6 млрд рублей (гигантская сумма по меркам бюджета края) не реализовался даже близко: фактическое превышение расходов над доходами в 2013 году не превысило 10 миллиардов. Подобное поведение краевых властей не стало неожиданностью. Об этой схеме мы беседовали прошлой осенью с директором Центра прикладной экономики Юрием Белоусовым (см. «Гражданский бюджет», «Э-У» № 47 от 25.11.2013 ). Тогда знаток экономики края нас предупреждал:

- Сменилась парадигма подхода к бюджету. Есть такая мировая практика: всегда стараются принимать очень щадящий бюджет. Потому что не выполнить бюджет - это плохо, не дай бог, еще секвестр проводить - депутаты ругать будут, проблем не оберешься. Значительно проще принять ненапряженный бюджет, а потом его перевыполнить; дополнительные средства распределять отдельно. А сейчас в Пермском крае появилась совершенно другая логика: бюджет принять по максимуму, при этом руководство понимает, что выполнить его вряд ли удастся, денег на все не хватит. Только здесь важно вот что: в такой ситуации денег в бюджете хватать не будет, все бросятся с просьбами к губернатору. А он будет решать. Реальная власть там, где деньги. Я считаю, что это попытка губернатора больше вмешиваться в бюджетный процесс. Это местная пермская инициатива. Я совершенно не поддерживаю такой подход, потому что бюджет - это закон, а закон нужно исполнять. А в данном случае принятый бюджет фактически необязателен к исполнению. Если ты его нарушил, то никакого наказания нет. Если я на машине припарковался неправильно - меня оштрафуют. А если я нарушаю закон о бюджете или корректирую его по десять раз в год, то ничего. И если к закону о бюджете относиться подобным образом, он скоро вообще работать перестанет, выродится в филькину грамоту.

Вот только обсуждали мы тогда с Юрием Белоусовым бюджетные планы на 2014 год, а описанную схему управления пермские власти успели реализовать еще в 2013 году. В Прикамье такое поведение губернских властей проявилось ярче всего, но и для остальных уральцев метод сокращения прежде высоких заявленных расходов оказался не чужд.

Кому я должен, всех прощаю

Особенное общественное внимание в последнее время уделяется проблеме нарастания государственного долга. В нашей последней публикации на бюджетную тематику в начале 2014 года мы оперировали данными за неполный 2013 год. Тогда мы указывали, что абсолютное большинство губерний нашего региона до сих пор в сфере заимствований вели себя очень осторожно, будто бы с опаской относясь к долговым инструментам даже в периоды сырьевого роста. Однако дефициты региональных бюджетов на Большом Урале оказывались больше, чем среднероссийский уровень (что плановые, что фактические). И к уменьшению этих дефицитов в ближайшее время тенденций мы не видим. Если так, то в среднесрочной перспективе следствие ожидаемо - кредитоваться все же придется. И, учитывая нынешний высокий уровень перехлеста расходов, темп роста долгов на Урале может оказаться выше, чем в среднем по стране (см. «Назначение виновных», «Э-У» № 7 от 10.02.2014 ).
Но вот перед нами отчетные данные за полный 2013 год. Теперь видно: все, что мы прогнозировали на перспективу, вполне уместно и для концовки прошлого года. За исключением Башкортостана, Пермского края и Тюменской области, уральские территории в 2013 году пользовались кредитными ресурсами в относительном выражении больше, чем в среднем по стране. При этом у всех, кроме Курганской области и приснопамятного Пермского края, дефициты выше средних. Радует, что пока накопленная задолженность по Урало-Западносибирскому региону существенно ниже среднероссийской.

Вспоминая прошлую публикацию не без гордости отметим, что тогда мы в целом верно указали и на тех, кто будет наращивать задолженность динамичнее прочих. Свердловская и Курганская области как по-писаному оказались в лидерах привлечения кредитных ресурсов. Там же был замечен и ЯНАО, но мы не сильно переживаем за состояние бюджета этого региона - ситуация здесь не является вопросом регионального значения. Отрадно, что Оренбургская область, обладая не самым сбалансированным бюджетом в смысле накопленной задолженности, по итогам 2013 года не начала пути по наклонной плоскости. Но больше всего беспокоит Удмуртия - показатели стабильности республиканского бюджета уже давно в разы хуже среднероссийских. Впав в кредитную зависимость, республика вынуждена год за годом занимать все больше, чтобы обслуживать хотя бы прошлые долги. В результате долговая масса растет здесь быстрее всех на Урале (и одними из самых высоких темпов в стране), при этом уровень дефицита - самый высокий в нашем регионе. Похоже, что удмуртская ситуация тоже перестает быть вопросом регионального значения и перерастает в проблему федерального масштаба.

* «Кто хочет все и сразу, тот будет получать долго и ничего» - народная мудрость.