Не доставать из широких штанин
В феврале различные структуры опубликовали сразу несколько рейтингов, касающихся развития электронных госуслуг. Мы обратили внимание на три. Первый ранжирует субъекты РФ по доле граждан, зарегистрированных на едином портале. Здесь Урал показал себя относительно продвинутым регионом: первое место с Приморским краем поделила Тюменская область (14%), а Югра замкнула тройку (10%). В последнем эшелоне — Челябинская и Оренбургская области, Башкирия и Пермский край (все — по 2%). Три последних еще имеют оправдание — работающие региональные порталы госуслуг. Южный Урал скрыться за этой ширмой не может. Всего в России на начало 2014 года на едином портале госуслуг (ЕПГУ) зарегистрировано около 7 млн человек (5% населения).
Другой рейтинг — готовности субъектов к предоставлению региональных данных в системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Подробно о ее целях, задачах, механизмах мы писали в 2012-м (см. «Наших.net», «Э-У» № 7 от 20.02.12). Упрощенно СМЭВ сводится к получению и отправке информации по горизонтали (между ведомствами одного уровня — региональными, федеральными и муниципальными) и по вертикали (например, от регионального министерства федеральному и обратно). Стопроцентной готовности и в тестовой, и в продуктивной среде достигли пять субъектов Урала. Отстающих двое — Удмуртия и Оренбургская область: они даже не завершили тестирование.
Наконец, третий рейтинг составлен по данным реализации проекта «Универсальная электронная карта» (УЭК, о ней мы тоже не раз писали, см. например, «Больше не Галапагосы», «Э-У» № 16 от 23.04.2012 или «Связать чиновника», «Э-У» № 43 от 29.10.2012). УЭК — носитель, на котором в графической и электронной формах прописаны персональные данные гражданина, СНИЛС, номер полиса ОМС, данные электронного банковского приложения, также на нем может содержаться электронная подпись. Карта призвана сделать процесс получения электронных государственных или коммерческих услуг более комфортным за счет быстрой идентификации пользователя и возможности проводить моментальные платежи.
Лучшими уральскими субъектами в рейтинге оказались Тюменская область и Башкирия (шестое и седьмое место, все данные — на 24 февраля). Высокие позиции они заслужили неплохими показателями по количеству поданных заявлений и пунктов выдачи УЭК. Тюменская область к тому же является российским лидером по числу заказанных заготовок карт (161 тысяча). В аутсайдерах в этот раз севера и Челябинская область. На Южном Урале на тысячу жителей подано всего 0,747 заявления и открыто 0,0032 пункта выдачи УЭК: от лучших субъектов в стране по этим показателям он отстает соответственно в 20 и 27 раз.
И еще одно мимолетное замечание — Ямал заказал заготовок меньше, чем получил заявлений (402 против 474). Но рейтинги сами по себе — набор цифр. Попытаемся их проанализировать и сделать некоторые выводы.
Снизу вверх
Во-первых, очевидно, что власть в 2013 году усиленно работала над инфраструктурой. Отсюда неплохие результаты по готовности регионов к передаче данных в СМЭВ: в продуктивной среде стопроцентная готовность у 37 регионов, в тестовой — еще у 33. Нашу мысль подтверждает заместитель министра связи Алексей Козырев:— 2013 год был направлен на реализацию нескольких проектов. Их можно разделить на две категории: развитие инфраструктуры электронного правительства и развитие функциональности каналов, которые видны гражданам. Конечно, больший приоритет был у проектов по развитию инфраструктуры, потому что на основе этой функциональности можно развивать более качественные и удобные сервисы. Прежде всего мы занимались развитием СМЭВ. В начале 2013-го довольно много сведений (особенно региональных), необходимых для оказания услуг, не были доступны в системе.
Работа по СМЭВ не закончена. С января 2015-го в системе межведомственного взаимодействия должны оказаться, например, сведения ЗАГСа (свидетельства о рождении, регистрации брака, смерти).
Второй вывод — проникновение электронных госуслуг в регионе нельзя назвать высоким. Достижение планки в 14% вряд ли можно считать успехом (даже если мы исключим из состава населения Тюменской области всех детей до 14 лет, то получим 17%).
Таблица. Рейтинг реализации субъектами Урало-Западносибирского региона проекта «Универсальная электронная карта»*
| Место | Субъект РФ | Итоговый балл (максимум - 50) | Количество принятых заявлений на тысячу жителей | Количество пунктов приема заявлений и выдачи УЭК на тысячу жителей | Заказанные объемы заготовок, тыс. шт. | УЭК используется для оплаты проезда | УЭК используется при оказании услуг в МФЦ |
| 1 | Тульская область | 34,9 | 13,179 | 0,0874 | 32,2 | + | + |
| 2 | Чувашия | 31,99 | 15,418 | 0,0105 | 67,6 | + | - |
| 3 | Липецкая область | 30,9 | 8,436 | 0,0259 | 13,3 | - | + |
| ...6 | Тюменская область | 26,05 | 6,82 | 0,0167 | 162 | + | - |
| 7 | Башкирия | 25,83 | 5,375 | 0,0052 | 61 | + | - |
| ...27 | Свердловская область | 19,84 | 2,151 | 0,0081 | 15,9 | + | - |
| ...36 | Курганская область | 18,35 | 1,547 | 0,0068 | 4 | - | - |
| ...42 | Пермский край | 16,75 | 1,313 | 0,0053 | 13,8 | - | - |
| ...53 | Оренбургская область | 15,77 | 0,674 | 0,0025 | 1,45 | - | - |
| 54 | Удмуртия | 15,67 | 1,991 | 0,0145 | 3 | - | - |
| ...66 | ЯНАО | 12,89 | 0,878 | 0,0222 | 0,4 | - | - |
| ...68 | Югра | 12,36 | 1,074 | 0,0019 | 2,14 | - | - |
| ...72 | Челябинская область | 11,58 | 0,747 | 0,0032 | 6,5 | - | - |
| ...80 | Ростовская область | 9,04 | 1,228 | 0,0024 | 2 | - | - |
| 81 | Тверская область | 8,52 | 0,929 | 0,003 | 1,05 | - | - |
| 82 | Брянская область | 8,39 | 0,696 | 0,0024 | 0,55 | - | - |
* Субъекты, занявшие первые и последние места в рейтинге, приведены для сравнения
— Я вижу четыре фактора, мешающих людям пользоваться ЕГПУ, — рассуждает руководитель проекта it-eburg.com Даниил Силантьев. — Первый — неочевидная навигация. Услуги, реализованные в электронном виде, крайне сложно найти. Отличная иллюстрация: летом 2012-го мы опубликовали новость о том, что у жителей Екатеринбурга появилась возможность подавать заявления в ЗАГС через ЕГПУ. Судя по комментариям, наши читатели этот функционал на портале обнаружить не смогли, а они — подготовленная ИТ-аудитория. Второй фактор — процесс регистрации на сайте. Как Ростелеком его ни упрощал, он все равно остался неудобным и затратным по времени: нужно ввести кучу данных, после их подтверждения получить простую электронную подпись (заказным письмом или в отделениях Ростелекома). Из-за кривизны системы регистрации выгода от получения сервиса в электронном виде становится не такой уж очевидной. Третий фактор — бо?льшая часть заявленных на ЕГПУ услуг к услугам в понимании обычного гражданина отношения не имеет. Это, скорее, регламент их предоставления. От того, что я знаю алгоритм, мне легче не становится. Потому для многих портал выглядит как фэйк. Четвертый фактор — более-менее работающих услуг не так много. Пользователи обращаются к ним не очень часто. Да, оформить загранпаспорт стало намного проще, но этот документ в России имеют всего 15% граждан. Каков итог? Среднестатистический пользователь госуслуг не ориентирован на то, чтобы получать их в электронном виде. Государство вкладывает деньги в эту сферу (подробнее см. таблицу «Расходы субъектов УрФО на развитие “Электронного правительства” в 2012 — 2013 годах». — Ред.), но саму идею до граждан не донесло, реализовать ее нормально не смогло и ощутимых выгод пока не обеспечило. В таких условиях, например, свердловские 7% — это не так плохо.
На наш взгляд, есть еще один фактор. Когда мы составляли рейтинги порталов госуслуг (см., например, «Долгий_ящик.ru» , «Э-У» № 6 от 14.02.2011 или «Наших.net», «Э-У» № 7 от 20.02.2012), мы писали: популярность ЕПГУ снижают региональные площадки, дублирующие его функции. Нам казалось, что в ближайшем будущем они исчезнут и монопольное положение займет платформа, разработанная Ростелекомом. Но этого не случилось. Некоторые веб-ресурсы обладают собственной системой аутентификации.
«Палки в колеса» единому порталу ставят и отдельные ведомства. Например, информацию о штрафах куда проще получить напрямую на сайте ГИБДД, о налогах — на ресурсе ФНС. Это прямое следствие неравномерности автоматизации органов власти. Налоговики уже давно обзавелись производительными и эффективными ИТ-системами, потому многие сервисы на их сайте работают лучше, чем на ЕПГУ. Мы надеемся, что лоббистам единого портала не придет в голову в одночасье убить существующие альтернативные площадки. Пока они удобнее, закрывать их нельзя.
Хотя соблазн, очевидно, будет великим. Уже до конца 2014 года, по планам Минкомсвязи, регионы должны обеспечить регистрацию не менее 35% жителей, к 2016-му довести долю пользователей портала — до 50%, а к 2018-му — до 70%. Финальный показатель вытекает из указа Владимира Путина от мая 2012 года. Изменения на региональных порталах госуслуг мы увидим уже совсем скоро: с 1 января 2015 года все они должны будут обеспечить авторизацию через Единую систему идентификации и авторизации (ЕСИА, именно она действует на ЕГПУ). С 2016-го ЕСИА станет единственной системой идентификации.
Таблица. Рейтинг субъектов Урало-Западносибирского региона по доле граждан, зарегистрированных на Едином портале госуслуг через Единую систему идентификации и аутентификации*
| Место | Субъект РФ | Население, тыс. человек | Доля граждан, зарегистрированных на едином портале госуслуг, % |
| 1 | Приморский край | 1938 | 14 |
| 2 | Тюменская область | 1385 | 14 |
| 3 | Югра | 1584 | 10 |
| ...9 | Свердловская область | 4316 | 7 |
| ...11 | ЯНАО | 542 | 7 |
| ...32 | Удмуртия | 1518 | 3 |
| ...41 | Курганская область | 885,8 | 3 |
| ...49 | Челябинская область | 3486 | 2 |
| ...52 | Башкирия | 4062 | 2 |
| ...59 | Оренбургская область | 2016 | 2 |
| ...62 | Пермский край | 2636 | 2 |
| ...81 | Татарстан | 3838 | 1 |
| 82 | Карачаево-Черкесия | 470 | 1 |
| 83 | Кабардино-Балкария | 858,5 | 1 |
* Субъекты, занявшие первые и последние места в рейтинге, приведены для сравнения
Третий вывод — в регионах по-прежнему недостаточно развита оффлайновая инфраструктура предоставления госуслуг.
Прошлой весной мы уже писали об одном оффлайновом сегменте — многофункциональных центрах (подробнее см. «Рубим окно», «Э-У» № 13 от 01.04.2013). Вывод был однозначен: этих структур на Урале недостаточно, их функционал слишком скуден. В первой части заметные изменения имеются, во второй — нет. МФЦ, например, до сих пор не предоставляют банальную услугу регистрации на ЕПГУ.
Рейтинг УЭК обращает наше внимание на другой сегмент (хотя он пересекается с МФЦ) — точки, работающие с картами. По числу пунктов приема заявлений (ППЗ) на Урале лидирует Ямал, но даже там один ППЗ на 45 тыс. жителей. В отстающих Оренбургской области и Югре одна точка на 400 и 526 тысяч соответственно.
Мало и проникновение УЭК. Максимум, чего добились субъекты Урало-Западносибирского региона, — одно заявление на 146 человек (Тюменская область), минимум — на 1,48 тыс. жителей (Оренбургская область). В принципе для нас в этих данных нет ничего неожиданного. Мы сравниваем результаты по УЭК с тем, чего добились банкиры. Если обратиться к прошлогоднему исследованию фонда «Общественное мнение», видно, что лишь 10% держателей карт активно пользуются ими для проведения расчетов, 78% россиян владеют дебетовым «пластиком» и используют его исключительно для снятия наличных в день начисления зарплаты.
Пусть говорят
Несмотря на большое число ошибок, совершенных госструктурами, мы не склонны считать проекты в сфере электронных услуг проваленными. Они, безусловно, развиваются. Но не так быстро, как хотелось бы. Иллюстрация — в 2013 году число зарегистрированных пользователей ЕГПУ увеличилось в два раза. В 2014-м нужно показать рост уже в семь раз. Соответственно, главный вопрос заключается в том, как стимулировать граждан перейти в виртуальное пространство.Начнем с фундамента. Подтягивание в информационном плане одних ведомств до других, их объединение в одну стройную систему — исключительно сложная задача. Не так давно один из региональных чиновников, отвечающих за ИТ, сетовал: СМЭВ — это интеграционная шина, через которую передаются сведения, формат передающего сервиса определяет поставщик. У ФНС он может быть одним, у казначейства другим, у Росреестра третьим. Потребитель должен подстраивать свою систему под каждый из них (а это новый адаптер, новый контракт). В итоге система становится очень «тяжелой», затраты на нее — неоправданно большими.
— Изменение форматов электронных сервисов может происходить (и регулярно происходит) внутри одного ведомства, — заметил недавно на круглом столе в Общественной палате РФ министр развития информационного общества и инноваций Калужской области Дмитрий Разумовский. — Негуманно вынуждать регионы заново переделывать уже созданные ими системы обработки данных.
Таблица. Рейтинг готовности субъектов Урало-Западносибирского региона к предоставлению региональных сведений в СМЭВ*
| Место | Субъект РФ | Готовность в тестовой среде СМЭВ, % | Готовность в продуктивной среде СМЭВ, % |
| 1 | Новосбириская область | 100 | 100 |
| 2 | Югра | 100 | 100 |
| 3 | Курганская область | 100 | 100 |
| ...19 | Башкирия | 100 | 100 |
| ...30 | Свердловская область | 100 | 100 |
| 31 | Пермский край | 100 | 100 |
| 32 | Тюменская область | 100 | 100 |
| ...40 | Челябинская область | 100 | 96 |
| ...53 | ЯНАО | 100 | 92 |
| ...67 | Оренбургская область | 96 | 79 |
| ...74 | Удмуртия | 92 | 71 |
| ...81 | Коми | 96 | 54 |
| 82 | Нижегородская область | 92 | 50 |
| 83 | Карелия | 79 | 42 |
* Субъекты, занявшие первые и последние места в рейтинге, приведены для сравнения
Алексей Козырев утверждает, что в Минкомсвязи разработали технологию, позволяющую избавиться от необходимости бесконечной интеграции. Если не вдаваться в технические детали, она представляет собой единый адаптер. «Достаточно один раз реализовать интеграцию со СМЭВ через этот адаптер, чтобы потом любые сведения, которые нужно запрашивать, можно было настроить через него», — заявил Козырев.
Еще одна задача по СМЭВ — создание единой системы нормативно-справочной информации. От этого напрямую зависит эффективность СМЭВ. Пример: в информсистеме одного ведомства пол шифруется буквами «М», «Ж», «Не известен», другого — знаками «0», «1» «—». Нужен корректный перевод.
Поднимемся на потребительский уровень. Очевидным шагом является упрощение допуска пользователей к ЕГПУ. Пока регистрация неоправданно сложна и отталкивает пользователей. И здесь в Минкомсвязи тоже предложили свои инициативы.
В скором времени личность можно будет подтвердить через смс. Правда, граждане, прошедшие облегченную процедуру, получат доступ только к услугам, которые не требуют предъявления паспорта, например, оплате штрафа ГИБДД, записи на прием к врачу, проверке задолженности в ФССП.
Также должны расшириться оффлайновые каналы получения простой электронной подписи. К заказному письму и офисам Ростелекома добавятся отделения Почты России.
Новую функцию получит и МФЦ — через них можно будет зарегистрироваться на ЕПГУ. Пилотные проекты уже стартовали в Башкирии, Приморском крае, Ростовской, Томской, Тюменской и Челябинской областях.
Теперь к самим услугам. Они должны интуитивно находиться и по максимуму существовать в виртуальном пространстве. Сейчас даже самый продвинутый сервис по загранпаспорту предполагает в электронном виде только заполнение заявления. Далее требуется еще раз заполнить и распечатать заявление, заверить копию трудовой книжки, заплатить пошлину и явиться в указанный срок на фотографирование.
В Минкомсвязи опять же уверяют: оптимизация навигации и онлайн-оплата пошлин — в планах на 2014 год (пилот с ФМС по Санкт-Петербургу уже идет).
Еще одно очевидное направление — расширение функционала УЭК. Сегодня в большинстве субъектов Урала карту нельзя использовать даже для получения услуг в МФЦ или оплаты проезда (исключения — Тюменская, Свердловская области и Башкирия, где УЭК принимают в транспорте). На наш взгляд, универсальный «пластик» должен стать одновременно альтернативой бумажному паспорту, правам, полису и СНИЛС, а также платежным средством, с которым работает большое число финансовых учреждений (а не только Сбербанк). Тогда его наличие будет приносить очевидные выгоды. Инициаторы проекта УЭК, заметим, вынашивают такие планы. ФМС в свою очередь разработала законопроект об электронном паспорте. Но в нем пока ничего не говорится о соединении платежной и идентификационной систем.
Таблица. Расходы субъектов УрФО на развитие "Электронного правитлеьства" в 2012 — 2013 годах*
| Субъект РФ | Подрядчики | Расходы, млн рублей |
| Югра | Ростелеком | 213,8** |
| Тюменская область | Ростелеком, Систематика | 112,3 |
| , | Ростелеком, МТУ Сатурн | 102,9 |
| Свердловская область | Ростелеком | 92,8 |
| Челябинская область | Ростелеком | 87,8 |
| Курганская область | Ростелеком | 50 |
| Всего: | 659,6 |
* Анализировались госзакупки в период с января 2012 по октябрь 2013 г.
** Не был учтен контракт с Ростелекомом от 7.08.2012 на 59,6 млн рублей в связи с его досрочным прекращением и невозможностью оценить сумму фактических выплат
Принципиальный момент — популяризация электронных госуслуг, продвижение виртуальной модели их предоставления. Минкомсвязь рекомендует регионам «обеспечить информационную поддержку для планомерного роста количества пользователей услуг в электронном виде». Но конкретных механизмов не предлагает. Власть на местах вкладываться в маркетинг не спешит. Причин может быть две — отсутствие средств и каких-либо санкций за невыполнение плана. Хотя есть и еще один аспект — планомерную работу по продвижению можно заменить манипуляцией со статистикой. Например, министр экономики Свердловской области Дмитрий Ноженко в феврале заявил, что на Среднем Урале доля граждан, использующих электронные госуслуги, достигла 25,6%. Прибавить к этому показателю в 2014 году 10 процентных пунктов, чтобы добраться до планки в 35%, несравнимо легче, чем 28 п.п. (регистрацию должны были бы проходить 4 тыс. человек в день), которые требовались согласно официальной статистике Минкомсвязи.
В конце кратко перечислим направления, касающиеся конечных пользователей опосредованно, но требующие внимания. Это отсутствие в большинстве регионов ИТ-стратегии (зачастую она сводится к декларациям — «откроем», «подключим», «достигнем»); недостаточная синхронизация работы федеральных и региональных ведомств при внедрении ИТ-монстров (медицинская информсистема, ГИС ЖКХ, АИС Госзакупки и т.д.); отсутствие полномочий у регионов по финансированию муниципальных ИТ-проектов. Кроме того, у субъектов РФ нет доступа к системе мониторинга активностей на ЕПГУ и в СМЭВ и нет правовых оснований для организации межведа с негосударственными организациями.
ИТ-блок федерального правительства, похоже, большинство вызовов осознает и понимает, каким образом должна развиваться система электронных услуг. Это однозначно позитивный момент. Другое дело — зажечь инициативу в регионах. Возможно, стоит спустить на места больше ответственности и полномочий. Тогда за цифрами в отчетах появится дело.